Diplomarbeit: Electronic Government und Verwaltungsmodernisierung

 

1. Einleitung

In den vergangenen 50 Jahren ist in Deutschland vermutlich kaum ein Politikbereich so kon­tinuierlich analysiert und kritisiert worden wie die öffentliche Verwaltung. Aus diesem Inte­res­se entstanden unzählige vorausblickende, begleitende oder evaluierende Bemüh­ungen in Wissenschaft und Praxis, um zur Modernisierung des öffentlichen Sektors beizutragen. Für die Verwaltungswissenschaft in Deutschland wird dementsprechend immer wieder betont, dass sie im Kern eine Verwaltungsreform­wissenschaft sei (Jann 2001, S. 328).

Seit den 1970er Jahren hat parallel die Nutzung der Informations- und Kommunikations­tech­nik (IuK-Technik) in der Verwaltung so stark zugenommen, dass Behörden heute ohne sie  nicht mehr denkbar sind. Längst geht es nicht mehr um das Ob, sondern nur noch um das Wie (Brinckmann 1994, S. 213). In den letzten Jahren scheint sich auch auf das Wie eine übergreifend akzeptierte Antwort herauszubilden. Nachdem die Internettechnologien in Form von E-Commerce und E-Business die Modernisierung im Privatsektor entscheidend geprägt haben, richtet sich im öffentli­ch­en Sektor der Blick der Verwaltungsreform­wissen­schaft­ler und -praktiker zuneh­mend auf analoge Lösungen. Internetbasierte IuK-Technologie wird nicht nur zum unver­zicht­baren Produktionsmittel der Verwaltungen, sondern auch zu einer unübersehbaren Ori­entierung in der Verwaltungsreform, die gegenwärtig als Electronic Government bzw. E-Government bezeichnet wird.

Unübersehbar ist E-Government vor allem für die Adressaten von Verwaltungs­dienstleis­t­ung­en. Das Modernisierungsverhalten von Behörden konnte vermutlich niemals so transpa­rent und deutlich nachvollzogen und verglichen werden wie durch die Darbietung ihrer In­forma­tionen und Serviceangebote im Internet. Entsprechend steigt jährlich die Anzahl der Bundes-, Lan­des- und Kommunalbehörden, die eigene Informationsangebote im Internet verfügbar mach­en. Eine kleine, aber wachsende Gruppe von Vorreitern stellt bereits Ge­schäfts­pro­zesse im Internet zur Verfügung und begibt sich auf den Weg zur so genannten virtuellen Verwaltung (KPMG 2001, S. 12).

Wie lässt sich dieses Phänomen verstehen und in welchem Verhältnis steht es zur Verwal­tungs­reform in ihrer bisherigen Ausprägung? Auf welche Weise kann diese Orientierung zur Veränderung und Modernisierung der Verwaltung beitragen und welche Hindernisse und Risiken ergeben sich dabei?

 

1.1             Fragestellung

Das Anliegen dieser Arbeit ist, die Beziehungen zwischen Verwaltungsmodernisierung und E-Government systematisch darzustellen, um ein genaueres Verständnis über Wirkungs­weise, Potenziale und Probleme dieser neuen Orientierung zu erhalten. Dazu sollen Ant­worten auf folgende Fragen gefunden werden:

1.    Was ist unter Verwaltungsmodernisierung und Electronic Government zu verstehen? Wodurch wird beides gekennzeichnet, wo gibt es Berührungspunkte und Wechsel­wirkungen?

2.    Welches sind die Modernisierungspotenziale von E-Government? Welche Probleme können bei E-Government-Projekten auftreten?

3.    Was muss E-Government leisten, um einen Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung darstellen zu können? Welche Erfolgsanforderungen muss E-Government im Zu­sam­menhang mit Verwaltungsmodernisierung erfüllen?

 

1.2             Vorgehen

Die Fragestellung impliziert, dass es in dieser Arbeit nicht darum geht, kausale Zusammen­hänge zwischen Verwaltungsreform und E-Government zu überprüfen, um etwa verallge­mei­nerungsfähige Aussagen über Erfolgsanforderungen zu formulieren. Hingegen wird versucht, durch ein heuristisches Verfahren den Ant­worten auf die Leitfragen schritt­wei­se näher zu kommen und sie durch die Untersuchung eines  konkreten Falls zu präzisieren.

Dazu wird die Untersuchung in drei Teile gegliedert. Im ersten Teil wird in einem breiteren Kontext nach Antworten auf die beiden ersten Fragen gesucht. Zunächst soll daher entwick­lungsgeschichtlich dargestellt werden, wie sich sowohl Verwaltungsreformen als auch Elec­tronic Government in Deutschland ausgeprägt haben. Zusätzlich wird nach Mar­kierungs­punk­ten gesucht, um Beziehungen und Wechselwirkungen zwischen beidem her­vortreten zu las­sen. Zum Schluss des ersten Teils sollen im Anbetracht vorheriger Schlüsse Mo­derni­sie­rungs­­potenziale und Probleme von E-Government breit aufgefächert werden.

Im zweiten Teil wird durch eine Fallstudie die Umsetzung eines E-Government-Prozesses detailliert dargestellt. Für die Untersuchung wurden BAföG-Dienstleistungen im Internet (BAföG online) gewählt. Im Verlauf der Studie wird dargelegt, weshalb BAföG online zu ei­nem E-Government-Pilotprojekt wurde und sich daher besonders gut für eine Fallstudie eignet. Die Leitfragen werden dabei dem Gegenstand der Fallstudie ent­sprech­end konkre­tisiert. Eine Auswahl der im ersten Teil ausgebreiteten Potenziale und Pro­bleme soll in der konkreten Situation nachvollzogen und für den Fall präzisiert werden.

Im dritten und abschließenden Teil sollen zunächst anhand der Fallstudie Erfolgs­anfor­der­ungen gesucht werden, um die konkretisierten Modernisierungspotenziale zu verwirklichen und die fallspezifischen Hindernisse zu überwinden. In einem letzten Schritt wird schließlich diskutiert, welche generellen Schlussfolgerungen sich durch die Ergebnisse der Arbeit für die er­folgreiche Verwaltungsmodernisierung nach Konzeptionen des E-Government gewinnen lassen.

 

 

2. Verwaltungsmodernisierung im Überblick

Zumindest in quantita­ti­ver Hin­sicht kann der öffentlichen Verwaltung ein reges Reform­ver­halten zugesprochen werden. Den pauschalen Vor­ur­teilen über die unbewegliche und ver­krustete Bürokratie zum Trotz lassen sich seit der Neukonstruktion der ministeriellen Verwal­tungs­organisation in Preu­­ßen nach 1806 unzählige Reformversuche und Moderni­sierungs­ak­tivitäten nachweisen. Dieser Reformeifer lässt eine gewisse An­pass­ungs­fähigkeit vermuten, die für die institutionelle Stabilität und die politische Funktionalität des Staatsapparates einen bedeutsamen Beitrag leistet (Seibel 1997, S. 87f). Wie kaum ein anderer Politikbereich steht die öffentliche Verwaltung seit Beginn der Bundesrepublik im Zentrum öffentlicher Kritik und wurde daher auch kontinuierlich mit Modernisierungsvorschlägen und Reformbemühungen bedacht. Entsprechend verzichtet kaum ein Regierungsprogramm auf Bundes- oder Landes­ebene auf Ankündigungen, ihre Behörden einer gründlichen Überholung zu unter­ziehen (Jann 2001, S. 328).

Für diese Aktivitäten exis­tie­ren unterschiedliche Bezeichnungen. Entsprechend der Ziel­rich­tung, des Zeit­punktes, Um­fangs, Leitbildes oder Auditoriums werden neben Reform Begriffe wie Verwaltungs­ver­ein­fach­ung und -modernisierung, Transformation, Inno­vation, Verwal­tungs­ent­wicklung oder Re-Engineering verwendet. Im Grunde kennzeichnen diese Begriffe:

 „... deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to perform better.”

(Pollitt/Bouckaert 2000, S. 17)

Ziel dieser Handlungen ist also in erster Linie, den Unterschied zwischen wahr­ge­nommener und er­wünsch­ter Leistung im öffentlichen Sektor (Performance Gap) zu verringern (Becker 1989, S. 907). Ver­dich­tet auf die öffentliche Verwaltung  geht es demnach um Verän­derung­en von Strukturen und Pro­zes­sen in Behörden mit dem Ziel, deren Leistungs­fähig­keit zu ver­bessern (Output). Davon zu differenzieren sind längerfristige Erwartungen (Impacts, Out­comes), die als externe Veränderungsziele erwünschte Auswirkungen auf die Gesellschaft ausdrücken, wie etwa Wirtschaftswachstum oder zufriedenere Bürger. Demnach sind Ver­waltungsreformen der Versuch, durch absichtsvolle Modifikationen von Strukturen und Pro­zessen der öffentlichen Verwaltung das Verwaltungshandeln und damit schließlich die Er­geb­nisse und Wirkungen anderer Politikinhalte zu verändern (Jann 2001, S. 332f).

Im Folgenden sol­len für diese Modifikationen die Begriffe Verwaltungs­reform und Verwal­tungs­moder­ni­sie­rung synonym verwendet werden, wobei jedoch zu betonen ist, dass sie eine bedeutsame, nicht marginale Verän­derung des Verwaltungs­zu­standes oder des Verwal­tungs­­typus kennzeichnen, ohne diesen völlig abzu­schaffen (Becker 1989, S. 901).

Doch was führt zu nicht marginalen Verwaltungsmodernisierungen? Welche Kräfte sind am Werk, um Reformen auszulösen und später wieder umzulenken oder aufzuheben? Welche Strategien und Elemente beinhalten sie und in welcher Richtung sollen diese wirken? Um über sol­che Fra­gen ein besseres Verständnis zu erlangen, sollen zuerst unter­schiedliche Mar­kie­rungs­­punkte von Verwaltungsmodernisierungen heraus­gearbeitet werden. Diese Charakteristika bilden einen Betrachtungsrahmen, durch den die Vielzahl der Reformakti­vitäten der vergangenen Jahrzehnte geordnet dargestellt werden kann. Damit lässt sich nachvoll­zie­hen, ob die vielfältigen Modernisierungshandlungen von Bundes-, Landes- und Kommunal­behör­den in Deutschland gewissen Zusammenhängen folgen und eine bestimmte zeitliche oder inhaltliche Ordnung zu beobachten ist.

 

2.1             Ein Betrachtungsrahmen der Verwaltungsmodernisierung

Nach König kann die öffentliche Verwaltung als soziales System verstanden werden, das aufgrund eigener Ordnung, aber vor allem aufgrund von Umweltbedingungen existiert und funktioniert. Vorrangig sind es Veränderungen in den Umweltbedingungen, die zum An­pas­sungs- bzw. Modernisierungsverhalten der Verwaltung führen bzw. deren Akteure veran­lasst, Än­derungen der eigenen Ordnung vorzunehmen. Demnach geht es bei Reaktionen auf Um­weltbedingungen nicht nur um adäquate Inhalte von staatlichen Programmen, sondern auch darum, wie diese zu Stande kommen sollen, wie also geplant, reguliert und verhandelt wird und wie effizient und wirksam dies geschieht. Wenn die Verwaltung Entfrem­dungs­­vor­würfe wie Unpersönlichkeit, Regel­for­ma­lis­mus, Beamten­jargon etc. vermeiden will, muss sie den Ver­änderungen ihrer Um­welt auch mit veränderten Binnen­strukturen und –prozessen ent­sprech­en  (König 1997, S. 19f).

Entsprechend den Zielen von Verwaltungsreformen, differenziert Seibel zwischen externem und internem Problemdruck, der zur Modernisierung führe. Dabei erzeugen veränderte Um­weltbedingungen externen Problemdruck und verlangen nach strukturellen Anpassungen der Verwaltung insbesondere in den Bereichen Organisation und Recht, um politische Probleme zu be­wältigen. Beim internem Problemdruck hingegen handelt es sich um effizienz­mindern­de Dys­funktionalitäten in der Verwaltungsstruktur, die auf personelle und fiskalische Reform­hand­lungen abzielen, jedoch keinen direkten politischen Reformzweck haben (Seibel  1997, S. 89f). Auch wenn Seibel diesem zweiten Problemdruck nur begrenzten Er­folg zu­spricht, soll hier mit Wollmann argumentiert werden, dass weniger die Quelle des Pro­­­blem­drucks für einen Modernisierungsschub entscheidend ist als das Vorhanden­sein eines hinreichenden Moderni­sierungsimpulses. Impulse, die tatsächlich einen Moderni­sie­rungs­schub auslösen kön­nen, der über mar­ginale, inkrementale Anpassungen hinaus reicht, erkennt er insbe­son­de­re in folgenden Situ­ationen (im Folgenden: Wollmann 2000a, S. 725):

1.               Ein (international) dominantes Modernisierungsmodell beeinflusst den inner­staat­lichen Diskurs, führt zu Kritik am existierenden Verwaltungs­typus und ver­schafft einem neuen Verwaltungsverständnis (oder auch Leitbild) Akzep­tanz und Gefolg­schaft. Beispiel: Planungsoptimismus, privatwirt­schaft­licher Managerialismus

2.               Eine veränderte sozio-ökonomische Situation erzeugt Problemdruck und drängt auf an­ge­messene Moder­ni­sierung der administrativen Strukturen und Prozesse. Bei­spiel: kritische Budgetsituation, Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrags, Fi­nanz­krisen

3.               Es herrscht breiter Konsens (Modernisierungskoalition) zwischen politischen und gesellschaftlichen Lagern über die Notwendigkeit und ungefähre Aus­richtung der Modernisierung, der auch Interaktionen zwischen Politik, Verwaltung und Wissen­schaft einbezieht. Beispiel: breite Akzeptanz der Notwendigkeit neuer Steuerungs­modelle in der Kommunalverwaltung

Es lässt sich jedoch folgern, dass obwohl der Problemdruck sowohl verwaltungsextern wie  in­tern seinen Ursprung haben kann, der Modernisierungsimpuls und damit der Re­form­schub meist außerhalb entsteht und hinreichenden politischen Konsens sucht. Poli­tisch unterstützt findet der Reformimpuls jedoch seinen Weg in die Behörden, wo er von professionellen Ver­wal­tungs­eliten weitgehend selbständig auf den Weg der Umsetzung gebracht wird (Seibel 1997, S. 91).

Häufig wird ökonomischer bzw. fiskalischer Problemdruck als besonders wirksamer Impuls oder gar als Voraussetzung für entschlossene Verwaltungsmodernisierungen hervor­ge­ho­ben. Erfahrungen aus OECD-Ländern belegen jedoch, dass ökonomische Krisen eher den Rückfall in traditionelle Krisen­bewältigungsmuster bewirken und dass kein nachvollziebarer zeitlicher Zusammenhang zwischen ökonomischer Krise und Modernisierung besteht. Auch wenn ökonomische Probleme Effekte auf das Reformverhalten von Verwaltungen haben, so bildet eher poli­tische Mobi­lisierung den Antriebsmotor für einen Moder­nisierungs­diskurs (Na­sch­old 1995, S. 12). Die Gründe für politisches Engagement können aber auch nicht-fis­ka­li­scher Art sein und etwa durch ungünstige Wettbewerbspositionen, Imageprobleme, Kritik von Bürgern und Unternehmen etc. entstehen. Schließlich bleibt festzustellen, dass auch die Verwaltung selbst kontinuierlich Vorschlägen auf die Reformagenda verhilft, da sie von den Reformvorhaben am direktesten betroffen sind und dabei eigene Interessen berührt werden  (Jann 2001, S. 331).

Wie sich der Modernisierungsdiskurs inhaltlich entwickelt (im Sinne einer abhängigen Varia­blen) und zu welchen Strategien er führt, hängt von der Konstellation prägender Faktoren ab (im Sinne von unabhängigen Variablen). Ein international verbreitetes Reform­modell kann in ver­schiedenen Staaten daher von der Planung bis zur Imple­mentation sehr unter­schied­liche Ausprägungen annehmen bzw. in einem Staat zu starken Veränderungen führen und in ei­nem anderen kaum spürbar werden (Pollitt/Bouckaert 2000, S. 38). Die Vielzahl solcher Fak­toren lässt sich in drei Gruppen zusammenfassen:

1.               Institutionelle Ausgangsbedingungen werden als verwaltungspolitisches Problem wahr­genommen und bestimmen die Rahmenthemen des Diskurses bzw. begrenzen dessen Re­form­objekte. Beispiele: Zentralitätsgrad des Systems, Umfang des Staats­sektors und dessen Dienstleistungsspektrum, interner Hierarchisierungsgrad des Verwaltungsmodells (Wollmann 2001, S. 4; König/Füchtner 1998, S. 16).

2.               Die Tradition und Kultur des Verwaltungs- und Rechtsmodells hat Aus­wirkungen auf die Bedeutung von Regelsteuerung, auf die Deutlichkeit der Trennung zwischen privatem und öffentlichem Sektor, die Zulässigkeit  informeller Arrangements oder die Rekrutierung des Personals und deren Denkweisen (juristisch vs. wirtschaftlich) (Wollmann 2000a, S. 720f).

3.               Die Zusammensetzung der Modernisierungskoalition (Politiker, Verwaltungs­prak­ti­ker, Wissenschaftler, Wirtschaftsvertreter, Gewerkschaftler, Unternehmens­berater etc.) kann beeinflussen, nach welcher Richtung sich der Diskurs öffnet oder ver­schließt. Es kann also von dem Hintergrund der Modernisierer abhängen, ob etwa eine geschlossene, politikzentrierte oder eher eine offene, wissen­schaftszen­trier­te Debatte geführt wird und welche Lösungsmöglichkeiten erwogen werden. Der Wech­sel parteipolitischer Mehrheiten und deren politisch-ideologische Orientierung wirken zusätzlich auf den Kontext ein (Wollmann 2001, S. 5)

 

Sobald Reformbewegungen zur Leistungsverbesserung der Verwaltung initiiert sind und in politischen Diskursen aus Leitbildern Modernisierungsagenden entstehen, eröffnet sich der Verwaltung eine außerordentliche Vielfalt von Veränderungs­möglichkeiten. Aus der Summe solcher Optionen lassen sich, auch im inter­natio­nalen Spektrum, drei Reformstrategien iden­tifizieren. Wenn die­se Strategien hier separiert dargestellt werden, so dient es vorwiegend dazu, deren Wir­kungsrichtung herauszustellen. In der Realität treten jedoch in den Mo­der­­nisierungspro­gram­men üblicherweise Mischformen auf, die sich aus allen Bereichen spei­sen. Ein Grund dafür besteht darin, dass über die generellen Ziele der Ver­waltungsreform zwar relative Einigkeit besteht, die Mittel zur Erreichung dieser Ziele jedoch stark kontrovers diskutiert werden und zu Kompromissen führen (Jann 2001, S. 334).

Getrennt voneinander  können die Strategiebereiche folgendermaßen zusammengefasst werden: (im Folgenden: König/Füchtner 1998, S. 17f; Becker 1989, S. 919f):

1.         Verantwortungstransfer aus dem öffentlichen in den privaten oder dritten Sektor, zum Beispiel durch

-         Transfer von Eigentumsrechten durch Vermögensprivatisierungen

-         Contracting Out als zeitlich begrenzte Auslagerung von Aufgaben

-         Mischformen wie Public Private Partnerships, bei denen sich öffentliche und private Partner die Gesellschaftsanteile teilen

-         Deregulierung, Kürzung von Sozialtransfers, Subventionsabbau

2.         Optimierungen der Verarbeitungsstrukturen und –prozesse im Binnenbereich, zum Beispiel

-         Veränderungen der institutionellen, makrostrukturellen Arrangements (Agencies, segmentierte Produktionseinheiten etc.)

-         Veränderungen von mikrostrukturellen Bausteinen der Behörde (vergrößerte Referate, flachere Hierarchien etc.)

-         Veränderungen der generellen Rationalität des Verwaltungshandelns (Kundenfreundlichkeit, virtueller Wettbewerb, Ergebnisverantwortung etc.)

-         Veränderungen der Entscheidungsprozesse und Verfahren in der Behörde (Re-Engineering)

-         Veränderungen des Verhältnisses von Politik und Verwaltung und Einführung neuer Steuerungs- und Kontrollinstrumente (Kontrakte, Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling etc.)

-         Veränderungen in der Verwendung von Technologien und Methoden

-         Veränderungen des Verwaltungspersonals (Quantität und Qualität)

3.         Abbau von Verwaltungsleistungen bzw. down sizing

-         Veränderung der Ressourcenzuführung (Sparpakete)

-         Programm-, Organisations- und Personalabbau

 

Für das Zusammenwirken von Modernisierungsimpulsen, prägenden Faktoren und Reform­stra­tegien bietet Abbildung 1 einen vereinfachten Betrach­tungs­rahmen. Da­rüber hinaus soll prozessual verdeutlicht werden, dass Modernisierungsprozesse nicht zwangs­läufig zu erfolg­reicher Implementation von Reformagenden führen, son­dern dass erfolglose Pro­gram­me auch ohne Wirkung verschwinden können. Weiterhin können durch veränderte Rah­men­be­dingungen neue Modernisierungs­prozesse zu Stande kommen, die voran­gegang­ene er­setz­en oder verändern. Im folgenden Kapitel sollen die Modernisierungsaktivitäten der deut­schen Verwaltung seit den 1960er Jahren anhand dieses Rahmens betrachtet werden.

Abbildung 1: Prozessualer Betrachtungsrahmen für Verwaltungsmodernisierungen

(eigene Darstellung)

 

Die wichtige Frage, was für Erfolg und Misserfolg von Verwaltungsmo­der­nisierungen ver­ant­wort­lich ist, lässt sich aufgrund des Mangels einer generellen Theorie nur an­nähe­rungs­wei­se beantworten. Das Erkenntnisinteresse und die Methodologie der analytischen Wissen­schafts­­­­­theorie, welche nach Mayntz für die Implementation komplexer politischer Pro­gram­me nicht optimal ange­mes­sen er­scheinen (Mayntz 1983, S. 9), können dement­spre­chend auch Modernisierungsprogramme nur schwerlich erfassen. Implementa­tionsuntersuchungen  ha­ben als Projekte der Policy-Forschung überwiegend Fallstudiencharakter, deren Erkennt­nisziel nicht primär um­fas­sende Verallge­meinerungen sind, sondern „vielmehr ein möglichst differenziertes Ver­ständ­nis der internen Dyna­mik, der Eigenarten und Ursachen spezifischer komplexer Prozesse“ (Mayntz 1983, S. 14). Dennoch ist der Übergang von der deskriptiven und empirischen Policy-Forschung zu infor­mierender und präskriptiver Beratung fließend, auch wenn der Verall­gemeiner­ungsgrad ge­ring bleiben muss (Jann 2001, S. 324f).

So wird von Bogumil und Schmid etwa anhand von Fallstudien argumentiert, dass Reform­konzepte häufig eine zu rationalistische Sicht von Ver­änderungsprozessen in Verwaltungs­orga­nisa­tionen haben und an der Realität zu scheitern drohen. Da auch Reformen (verwal­tungs-)politische Prozesse durch­­laufen, kom­­men Implementationsprobleme und mi­kro­poli­tische Widerstände der Adressaten, nämlich der Verwaltungs­mit­arbei­ter, zum Tragen. Heim­liche „Mau­scheleien“, Interessen­konvergenzen oder der Kampf um Positionen und Be­sitz­stände können in Reform­strategien nur selten Berück­sichti­gung finden (Bogumil/Schmid 2001, S.112). Auf solide politische Unterstützung sowie eine engagierte Verwaltungs­füh­rung kön­nen komplexe Verwaltungsmodernisierungen daher kaum verzichten, um zumindest das Sta­dium der Implementation zu erreichen (Banner 2001, S. 290). Zudem wird auch dem rich­tigen Zeitpunkt, in dem mehrere reformbegünstigende Situ­ati­onen ge­mein­sam wirken und ein Win­dow of Oppor­tunity öffnen, Be­deu­tung für Tragweite und Erfolg von Verwaltungs­moder­nisierung­en beigemessen  (Wollmann 1996, S. 11; kritischer: Becker 1989, S. 912).

Weiterhin scheint das rich­tige Ausmaß von Moder­nisierungsaktionen zwischen kaum spür­barem In­kre­­mentalismus und „großen Strategien“, die aufgrund ihrer Komplexität und Kom­pliziertheit meist nur symbolische Wirkung entfalten, für den Erfolg bedeut­sam zu sein (Na­schold 1995, S. 12). An dieser Stelle sei zusätzlich an die institutio­nellen Rahmenbeding­ung­en er­innert, unter denen in der Bundes­republik Deutschland Verwal­tungs­­reformpolitik ent­wor­fen, im­ple­men­tiert oder terminiert wird. Durch das föderative System und die kom­munale Selbst­ver­wal­tung existiert kein übergreifendes Reform­zentrum bzw. keine hie­rar­chische Moder­ni­sie­rungs­spitze. Vielmehr finden fragmentierte, inkrementale Moderni­sie­rungs­prozesse auf den ver­schiedenen Ebenen statt, die jedoch durch Politikverflechtung zu lebendigem Informa­tions­aus­tausch und zu Konkurrenz­beziehungen führen können und wechsel­seitig Anstoß- und Lerneffekte ermöglichen (Wollmann 1996, S. 9ff).

 

 

2.2             Phasen der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland seit den 1960er     Jahren

Legt man einen Betrachtungsrahmen wie in Abbildung 1 zu Grunde und versucht, die Viel­zahl der Reformaktivitäten nicht nur zeitlich, sondern auch inhaltlich zu ordnen, so lassen sich seit den späten 1960er Jahren in Deutschland mehrere Modernisierungsphasen von­einander un­terscheiden. Eine Phase kennzeichnet hierbei eine Vielzahl unterschiedlicher Re­­form­hand­lungen von Behörden, die durch einen bestimmten Impuls ausgelöst wurden und einem spe­zifischen Diskurs zugehören, der wiederum zu bestimmten strategischen Maß­nahme­bün­deln führt. Die vielfältigen Reformhandlungen können dann zeitlich und inhaltlich zusammen­ge­stellt und von Orientierungen und Aktivitäten anderer Phasen unterschieden werden.

Zwei dieser Phasen erscheinen aufgrund besonders umfassender Reformanläufe wie Mo­dernisierungs­wellen: Erstens der Reformschub in den späten 1960er und frühen 1970er Jah­ren um die Stär­kung der politisch-administrativen Planungsfähigkeit und zweitens die be­triebs­­wirt­schaftlich durchdrungene Modernisierungsdiskussion, die sich international unter dem Begriff New Pub­lic Manage­ment etablierte und seit Beginn der 1990er Jahre in Deutsch­­land als Neues Steu­­erungs­­modell seinen Platz fand (Wollmann 2000b, S. 195). In den 70er und 80er Jahren, also im Tal zwischen diesen Modernisierungswellen, handelte es sich hingegen überwiegend um graduelle, verstreute Reformhandlungen die sich im Schwer­punkt um Aufgabenabbau und Dere­gu­lie­rung rankten (Wollmann 1996, S. 18). Nach dem Regierungswechsel auf Bundesebene von 1998 scheint sich durch die rot-grüne Koalition eine neue Phase abzuzeichnen, die unter dem Namen Aktivierender Staat eingeführt wurde. Es erscheint jedoch noch verfrüht, um darin eine übergreifende Mo­der­nisierungswelle aus­zumachen. Zudem ist das Modell bislang vorwiegend auf Bundes­ebe­ne im Diskurs. Im Fol­genden werden die einzelnen Phasen näher skizziert.

 

2.2.1         Planungseuphorie in den 1960er und 1970er Jahren

Die ersten 20 Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg waren durch politische und ad­mini­strative Kon­so­lidierung sowie ökonomischen Aufschwung gekennzeichnet. In den mittleren 60er Jah­ren jedoch wurde die leichte wirtschaftliche Rezession mit Sorge aufgenommen. Die zu­neh­men­den internationalen Konkurrenzbeziehungen erschienen für die lang­fris­tige wirt­schaft­­liche Über­lebens­fähigkeit sowie die soziale Sicherheit als Problem, auf das es auch mit einer Reform der Verwaltungskapazitäten zu reagieren galt.

Von den Sozialdemokraten initiiert und von den maßgeblichen politischen und gesell­schaftli­chen Kräften unterstützt, gelangte die Modernisierung des Politik- und Verwal­tungssystems auf die politische Agenda der sozial-liberalen Koalition. In der inter­nationalen Diskussion ge­wann parallel die Vorstellung an Boden, wirtschaftliche Stabilität und soziale Wohlfahrt vor allem durch expansive Sozial- und Infrastruktur­maßnahmen zu sichern und die Leistungs­­fähigkeit und Problemlösungskapazität des Staates durch Ansätze ratio­naler Politik­gestal­tung und extensiver Planung zu erhöhen (Wollmann 1996, S. 12f). Auch im bundes­deut­schen Dis­kurs gewannen Konzepte an Anhängerschaft, welche aktive Politik und den Aus­bau von Planungsorganisation und Informations­kapazitäten von Regierung und Verwaltung forderten, um den Folge­pro­ble­men gesellschaftlichen und wirtschaft­lichen Wachs­tums zu begegnen (Mayntz/Scharpf 1973, S. 115ff). Im Kern richtete sich die Modernisierungs­bewe­gung demnach auf die Steigerung der Planungsfähigkeit der Exekutive, deren Per­for­mance Gap in der langfristigen, koordinierten Steuerung verortet wurde und die Anpas­sung des Regie­rungs- und Verwaltungsmanagements anhand der Erforder­nisse einer wach­sen­den Indus­trie­­gesell­schaft behindere.

Die ersten Initiativen und Ansätze dieser Reformphase gingen von Bund und Län­dern aus, womit die damalige Bundesrepublik im europäischen Vergleich zu den Spitzenreitern gehörte (Wollmann 2000c, S. 919). Auf Bundesebene lag der Schwerpunkt darin, die Leis­tungs­­­fäh­igkeit von Planungs- und Informationseinheiten und -verfahren im Kanzleramt und den Bun­desministerien zu verbessern, nach Möglichkeit unterstützt durch Computersysteme. 

Zuvor hatten die Kleinteiligkeit der ministeriellen Arbeits­orga­ni­sation und die Zersplitterung der Zu­stän­dig­keits- und Verant­wortungs­bereiche auch in den planenden Referaten zu selektiver Problemperzeption sowie nega­tiver Koor­dination geführt und verhinderte inno­vative, pro-aktive Politikentwürfe im Ansatz. Die Projektgruppe Regierungs- und Verwal­tungs­reform (PRVR), 1968 unter Feder­führung des Bundes­innenministeriums eingesetzt, empfahl daher struk­turelle Re­formen der ministeriellen Aufbau- und Ablauforganisation entsprechend den Erfor­dernissen langfristiger poli­tischer Planung. Wesentliche Reform­elemente bestanden im Abbau bzw. Zusammenlegen von Kleinst­referaten, die mit homo­genen Auf­gaben betraut wa­ren, sowie in der Einrichtung temporärer Projekt­gruppen für zu­ständig­­keits­über­greifen­de Tä­tigkeiten. Darüber hinaus sollte die Leitungsebene verstärkt und von Detailfragen entlastet wer­den, um Planungsressourcen für Innovationsinitiativen auszu­bauen. Dazu setzte man 1969 im Be­reich der beamteten Staatssekretäre so ge­nannte Pla­nungs­beauftragte ein. Ihre Gesamtheit bildete den Planungsverbund der Regierung unter Geschäftsführung der neuen Planungsabteilung des Bundeskanzleramtes und sollte ein Informations- und Koordinations­system der Ministerien ausarbeiten (König/ Füchtner 2000, S. 66ff).

Weiterhin wurde mit der Einführung der mittelfristigen Finanz­­planung 1967 ein Instrument etabliert, das als ressortübergreifendes Quer­schnitts­programm eine haushalts­kon­solidieren­de, wachstumsfördernde und politisch verbindliche Gesamt­konzeption vorsah. Die Haus­­halts­­aufstellung sollte nicht mehr aus der bloßen Addition von Ressortansprüchen her­vor­ge­hen, sondern der konjunkturellen Steuerung und finan­ziellen Planung im Sinne des keyne­sia­nischen Lenkungs­gedankens Vorschub leisten (ebd. S. 68).

Darüber hinaus unternahmen die Bundesländer mit weit rechenden Gemeinde- und Kreis­ge­biets­reformen von 1967 bis 1974 einschneidende Veränderungen. Um Planungskapazitäten und -effizienz zu erhöhen, teilten die Landesregierungen über­wiegend die Ansicht, dass eine Übereinstimmung von Planungsraum und kommu­nalem Gebietszuschnitt herzustellen sei. Durch Maßstabs­ver­größerungen würde der Aufbau von Fachverwaltungen rentabler und die Verwaltungskraft der (vergrößerten) Kreis- und Stadtbehörden gestärkt (Wollmann 1996, S. 13f). Nach den Gebiets­re­for­men verringerte sich bundesweit die Zahl der Gemeinden von 24.282 auf 8.501 und die An­zahl der Kreise und kreisfreien Städte von 564 auf 328 (Seibel 1997, S. 95).

Zusätzlich führte die Finanzreform vom 13. Mai 1969 zu einer Neuverteilung des Steuer­auf­kom­mens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Durch die Ein­be­ziehung der Umsatz­steu­er in die Verteilungsmasse sollten Länder und Ge­meinden unabhängiger von konjunktu­rellen Schwankungen werden, um längerfristige Planungs- und Finanzierungssicherheit zu fördern. Die gleich­zeitige Auf­nahme von Gemeinschafts­aufgaben ins Grundgesetz (Art. 91a GG) stellte bereits gängige Kooperationen von Bund und Ländern bei der Planung und Fi­nanzierung etwa des Hochschulbaus, der Wirtschaftsstruktur- und Forschungsförderung oder der Bildungsplanung auf eine institutionelle Grundlage (Eichhorn u.a. 1991, Stich­wor­te: Finanzreform und Gemeinschaftsaufgabe).

Weiterhin unterstützten die Länder die Kreise und Kommunen bei der Einrichtung neuer insti­tutio­nel­ler und personeller Ressourcen insbesondere in den Bereichen der Sozial-, Verkehrs- und Stadtentwicklungspolitik. Die Steigerung sozialer Sicherheit und der Aufbau zukunfts­fä­higer Infrastrukturen standen dabei im Vordergrund. Die Fachhochschulen, gegen Ende der 1960er Jahre ge­grün­det, hatten unter anderem den Zweck, in spezialisierten Studiengängen zu­­künf­tige Fachkräfte für den gehobenen Dienst in Kommunal­verwaltungen zu professio­nalisieren (Wollmann 2000c, S. 919).

Die Städte, Gemeinden und Landkreise standen bald im Verhältnis zur Länderebene erheb­lich stärker und handlungsfähiger da und nutzten diesen Spielraum zum Auf­bau eigener Pla­nungs-, Informations- und Evaluationskapazitäten und führten neue Planungsverfahren ein. Besonders in den größeren Städten wurden Verwaltungs­einheiten für Stadtent­wicklungs­pla­nung zum Regelfall, neues Personal strömte in die Behörden und neue Verfahren fanden Ein­zug. Gerade im Fall der Stadtsanierung wurden Modelle erprobt, die Sanierungsaufgaben auf externe Träger übertrugen (Contracting Out) oder bei komplexen Projekten durch Matrix-Organisationen die Koordinationseffektivität steigern sollten. Auch in der Jugend- und Sozial­verwaltung unternahmen zahlreiche Städte organisatorische Veränderungen und Experimen­te, um deren Leistungsfähigkeit zu erhöhen (Wollmann 1996, S. 14).

Nimmt man die Gebiets- und Finanzreform heraus, blieben die Auswirkungen dieser Reform­phase vor allem innerhalb der Ministerialverwaltung des Bundes jedoch begrenzt. Während einige Mi­nis­terien gerade mit der Umstrukturierung und Umsetzung von Planungselementen began­nen, verebbte die Planungseuphorie in Politik und Verwaltung. 1975 besiegelte die Auf­­lösung der PRVR 1975 den Endpunkt dieser Reformwelle. Trotz einer massiven perso­nellen Aus­weitung – die Zahl der Beamten des höheren Dienstes in den Bundesministerien und Ober­behörden stieg zwischen 1960 und 1969 um 40 Prozent und von 1969 bis 1974 noch einmal um 25 Prozent (Woll­mann 1996, S. 16) – wurden Personal- und Informations­auf­wand zur Steu­erung und Kontrolle integrierter Gesamtplanungssysteme unter­schätzt (König/Füchtner 2000, S. 71). Ebenso wirk­te der Widerstand vieler Behörden und ihrer Beamten, die im Zentrum der Planungs­vor­stellungen standen, sich negativ auf eine kon­tinuierliche Verbreitung aus. In der Wissen­schaft erlangten Positionen Aufmerksamkeit, in denen Planungserfolge generell infrage ge­stellt wurden (Wildavsky 1973) oder die The­se unterstützten, dass die Effektivität staatlicher Programme nicht nur von ihrer Planung, son­dern auch von der Art der Implemen­tation be­stimmt wird (Mayntz 1980).

Immerhin blieb ein gewachsenes Planungsbewusstsein in der (Ministerial-) Verwaltung zu­rück und vorher weit gehend unbekannte Management- und Informa­tions­­techniken, ins­be­son­dere die Evaluierung, wurden zum festen Handlungs­reper­toire. Die Weiterent­wicklung sol­cher administrativer Innovationen nahm jedoch einen fragmentierten, inkrementalen Ver­lauf, zum Beispiel indem ministerielle Planungseinheiten in Grundsatz- oder Forschungs­abtei­lung­en überführt wurden. Eine besonders starke und nachhaltige Wirkung wird jedoch der neuen Personal­generation zugesprochen, die, in der Nachkriegszeit aufgewachsen und sozialisiert sowie aus hetero­genem Spektrum rekrutiert, größere Aufgeschlossenheit für neue Mana­ge­ment­methoden und Analyseverfahren zeigten. Die massive Aufnahme dieser Change Agents in den frühen 70er Jahren, die später in Leitungspositionen auf­stiegen, be­gründet letzt­end­lich den lang­fristigen Modernisierungseffekt dieser Reform­phase (Wollmann 1996, S. 15f).

 

2.2.2         Privatisierung und Deregulierung in den 1970er und 1980er Jahren

Im Gefolge der vom Erdölschock ausgelösten weltweiten Wirtschafts- und Finanz­krise lief die Reformphase der sozial-liberalen Koalition aus. Die Politik auf Bundes-, Landes- und Kom­munalebene wurde immer deutlicher von knappen Budgets und Kosteneinsparungen be­stimmt (Wollmann 1996, S. 19). Erschien zuvor die soziale Sicherheit und wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit durch ge­stei­ger­ten Wettbewerb bedroht und galten aktive Politik und die Ausweitung von Planungs- und Leistungskapazitäten als Lösung, galt nun Büro­kratie­versa­gen als Zukunfts­­problem und eine Eindämmung des Wachs­tums des öffentlichen Sektors und der Staats­auf­gaben als unbedingtes Erfordernis (Seibel 1997, S. 98; Jann/Wewer 1998, S. 229). Kritik­formeln wie Bürokratisierung, Ge­setzes­flut, unpersönliche Apparate oder Ent­mün­digung des Bürgers entstammten zwar ursprünglich dem konservativen und liberalen Lager, fanden aber auch in links-bürgerlichen Kreisen Anhängerschaft, womit sich eine neue Mo­der­ni­sie­rungs­koalition herausbildete. Gegen Ende der 70er Jahre kam es daher zu einer neu­en Mo­derni­sierungsdiskussion unter den Schlagworten der Entbürokratisierung, der Auf­ga­ben­kritik und der Deregulierung, die eine schlankere Verwaltung zum Ziel hatte. An­derer­seits wurden Ent­bürokratisierungsansätze aber auch in Richtung einer bürger­freund­lich­eren Verwal­tung er­kannt (Wollmann 2001, S. 19; Seibel 1997, S. 98f).

Als Bundeskanzler Kohl in sei­ner Regierungserklärung am 13. Oktober 1982 ankündigte, „den Staat auf seine ur­sprüng­lichen und wirklichen Aufgaben zurückzuführen“ (aus: Jann/ Wewer 1998, S. 229), schloss sich die konser­vativ-liberale Regierung dem neo-liberalen Kurs an, der bereits im Vereinigten König­reich als Thatcherism (seit 1979) und in den USA als Reagonomics (ab 1980) Aufsehen erregte.

1983 wurde von der Bundesregierung eine Kommission für Rechts- und Verwal­tungs­­­­­­ver­ein­fachung (Waffenschmidt-Kommission) eingesetzt, die Konzepte zur Ent­büro­kratisierung und Bürgerfreundlichkeit erarbeiten sollte. Die Empfehlungen in den insgesamt sieben Berichten führten von 1983 bis 1993 unter anderem dazu, dass 15 Bundesgesetze und 30 Verord­nung­en aufgehoben wurden und 400 Einzel­vor­schrif­ten in mehr als 100 Gesetzen gestrichen wur­den. Bau- und Steuerrecht wurde eigenständig vereinfacht, was zur Aufhebung zahl­reicher weiterer Gesetze, Verord­nungen und Vorschriften führte  (Jann/Wewer 1998, S. 235f).

In nahezu allen Bundesländern entstanden schon seit 1978 ähnliche Kommissionen. Über­all lag der praktische Schwer­punkt eindeutig bei der Rechtsbereinigung, während orga­nisa­to­ri­sche Binnen­­modernisierung, Finanz- und Personalreformen und die angekündigten Ver­bes­ser­ungen der Bür­gernähe in Bund und Ländern in den Kommissionsberichten kaum zu fin­den wa­ren (Seibel 1997, S. 99).

Die Reform der öffentlichen Aufgaben realisierte sich auf Bundesebene nahezu aus­schließ­lich durch umfangreiche Privatisierungsprogramme (etwa: Volkswagen AG, VEBA AG, Salz­gitter AG, Post und Telekommunikation) und praktisch über­haupt nicht durch analytische Auf­gabenkritik. Differenzierte Modelle des Verantwortungstransfers wie Leistungs­tiefen­ana­lysen, Outsourcing oder Public Private Partnerships kamen in dieser Phase höchstens ver­ein­zelt vor (Jann/Wewer 1998, S. 234f).

Während sich der Bund erst in den 90er Jahren mit der Einrichtung des Sach­ver­ständi­gen­rates Schlanker Staat wieder der analytischen Aufgabenkritik widmete, schufen die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen und Rheinland-Pfalz bereits im Verlauf der 80er Jahre Kommissionen zur Verstetigung der Aufgabenkritik und Rechts­ver­einfachung. Am deutlichsten zeigten sich die Modernisierungs­akti­vi­täten jedoch auch in die­ser Phase wieder in den Kommunen, die am härtesten von der budgetären Krise betroffen waren. Bereits 1974 entwickelte die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungs­verein­fachung (KGSt) ein Verfahren zur Aufgabenkritik, das durch Evaluationsuntersuchungen und Kosten-Nutzen-Analysen sowohl die einzelnen Aufgaben als auch deren Vollzug auf den Prüf­­stand stellte. Zusätzlich wurde mit der breiten Einführung von Informations- und Kom­mu­ni­kationstechnologien (zum Beispiel PROSOZ in den Sozial- und Jugendämtern) ver­sucht, die Kosten in der Leistungs­verwaltung zu reduzieren. Außerdem wurde dem Thema Bürgerfreundlichkeit auf kommunaler Ebene deutlich mehr Aufmerksamkeit gewidmet als in Bundes- und Landesbehörden. Sowohl in organisa­to­rischer Hinsicht, etwa durch die Ein­rich­tung von Bürgerläden zur Verbesserung der Kundenorientierung, als auch durch ent­spre­ch­ende Personal­schulungen sollte der Servicecharakter der Verwaltung gestärkt werden (Woll­mann 1996, S. 18; Seibel 1997, S. 99).

Verglichen mit den radikalen Programmen der britischen Tories unter Margaret Thatcher blieben die Veränderungen auf deutscher Bundes-, Landes- und Kommunalebene in dieser Phase jedoch eher inkremental und insulär verstreut. Nur vereinzelt gestalteten sich inno­vative Re­formideen. Das Bundesinnenministerium entwickelte beispielsweise bereits 1978 ein Arbeitsprogramm zur Verbesserung der Verwaltungsorganisation, das dezidierte Vor­schläge zur Kosten- und Leistungsrechnung, zur effektiven Ver­wen­dung von Informations- und Kommunikationstechnik, zur Aufgabenkritik und zum effektiven Personaleinsatz enthielt (König/Füchtner 2000, S. 77f). Doch es gelang nicht, aus solchen Ideen und der Vielzahl der kommunalen Reformprojekte ein flächen­­­­deck­endes Modernisierungskonzept abzuleiten und umzusetzen. Auch von dem verwaltungs­politisch­en Diskurs, der unter New Public Mana­gement (NPM) in den angel­sächsischen Ländern be­triebs­wirtschaftliche Instrumente in die neo-liberale Ver­waltungsreform integrierte, blieb Deutschland bis in die frühen 90er Jahre weit gehend ab­ge­koppelt.

Hinter der Kurzformel New Public Management verbirgt sich eigentlich kein ko­härentes Kon­zept, sondern eher ein Set von Organisationsempfehlungen mit folgenden Kernelementen (im Folgenden: Wollmann 1996, S. 19):

u   Orientierung auf ein professionelles, verantwortungsbewusstes Management

u   Instrumente und Standards der Leistungsmessung und Output-Kontrolle

u   Disaggregation, Verselbstständigung und Dezentralisierung von Verwaltungseinheiten

u   Stärkung des Wettbewerbs

u   Einsatz privatwirtschaftlicher Managementinstrumente

u   Disziplin und Sparsamkeit in der Ressourcen-Nutzung

Die Gründe für die starke Verzögerung in Deutschland liegen vor allem darin, dass lange kein Bedarf für NPM-Moder­nisierungen gesehen wurde. Die deutsche Ver­waltung wähnte sich in Bezug auf Ord­nungs­­mäßigkeit, Rechtmäßigkeit und Personal­qualifikation im in­ter­nationalen Vergleich in herausragender Stellung und zeigte zudem über die Jahre inkre­men­tales, jedoch beständiges Reformverhalten. Außerdem schien der Problem­hinter­grund der angelsächsischen Staaten (Überzentralisierung, Monopolstellung des Öffentlichen Sektors) in der föderal-dezentralen Verwaltungsstruktur Deutschlands kaum relevant zu sein. Hinzu kam, dass die betriebswirtschaftlichen NPM-Konzepte auf eine Verwaltungskultur stie­ßen, die immer noch überwiegend vom Rechts­staats­prinzip und von rechtlicher Steu­erung ge­kenn­zeichnet war und deutlichere Grenzen zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor zog als beispielsweise im Vereinigten König­reich. Obwohl sich die bundesdeutsche Moderni­sierungskoalition der 80er Jahre durchaus dem privat­wirt­schaftlichen Mana­gerial­ismus öff­nen konnte, war sie nach wie vor aus Verwaltungsangehörigen, Verwaltungs­juris­ten und Verwaltungs­wissen­schaftlern zusammengesetzt, die den tradi­tio­nellen Diskurs der Konti­nui­tät mit lediglich geringfügigen An­passungen weiterführten (Wollmann 2001, S. 20). Das änderte sich jedoch fast schlagartig in den frühen 1990er Jahren. Was war geschehen?

 

2.2.3         New Public Management in den 1990er Jahren

Zu Beginn der 1990er Jahre entfalteten fast gleichzeitig mehrere starke Moderni­sierungs­impulse ihre Wirkung, die zu einer Wende im verwaltungspolitischen Diskurs und zu neuen Reformstrategien in Richtung New Public Management führten. Die Folgenden stehen dabei im Vordergrund (im Folgenden: Wollmann 2000c, S. 923f; Wollmann 2001, S. 21f):

u   Vor dem Hintergrund der enormen Kosten der deutschen Wiedervereinigung und be­glei­tet von den Sparzwängen der Maastricht-Kriterien der Europäischen Union, nahm seit Beginn der 90er Jahre der budgetäre Druck auf Bund, Länder und Kommunen dra­ma­tisch zu. Mo­der­nisie­rungs­konzepte des New Public Management, die eine effizien­tere und wirk­samere Verwaltung in Aussicht stellten, erschienen partei­übergreifend und auf allen Regie­rungs­­ebenen als geeignetes und dringend erforderliches Lösungs­modell.

u   Die vergleichsweise hohe (Selbst-)Bewertung der deutschen Verwaltungs­qualität und Modernisierungsfähigkeit wurde 1993 durch einen internationalen Wettbewerb der Ber­tels­mann­ Stiftung zum Thema „Demokratie und Effizienz in der Kommunal­verwal­tung“ schwer erschüttert. Die Ergebnisse, bei der die Städte Phoenix (USA) und Christchurch (Neuseeland) gemeinsam den Spitzen­platz erreichten während Duisburg das Schluss­licht bildete, machten deutlich, dass selbst die vermeintlich innovativen Kommu­nal­ver­wal­tungen in Deutschland sich im Vergleich mit internationalen Spitzenkommunen gut zehn Jahre im Rückstand befanden (Reichard 1994, S. 24). Dieser Schock löste star­ke Zweifel an der Legitimation des traditionellen, deutschen Verwaltungsmodells aus und schob die Diskussion um New Public Management enorm an.

u   Innerhalb des Diskurses, der sich um NPM-Konzepte entwickelte, veränderte sich die Teilnehmerschaft der Modernisierungskoalition. Anstelle der traditio­nellen Moderni­sie­rer errangen zunehmend reformorientierte Verwaltungs­generalisten, NPM-orientierte Wissenschaftler aber auch Betriebswirte und Unternehmensberater die Meinungs­füh­rerschaft. Die Nachwuchskräfte der 70er Jahre hatten inzwischen die Chefbüros er­reicht und befanden sich in der Lage, ihrer Unzufriedenheit mit überkommenen Funk­tionsweisen und Ergebnissen der Verwaltung entgegenzuwirken. Die Entwicklung des NPM in Deutschland wird daher auch als „Revo­lution der Verwaltungschefs“ bezeich­net (Jann 1998, S. 71).

u   Einen ähnlichen Sinneswandel vollzog die KGSt, die sich bis zum Ende der 80er Jahre als eher traditioneller Verwaltungsmodernisierer profiliert hatte. Ihr da­maliger Leiter Ger­hard Banner distanzierte sich am Anfang der 1990er Jahre deutlich vom traditio­nellen Mo­dell der hierarchischen Arbeitsteilung und Ato­misierung der Verantwortung, die im End­effekt ein „System organisierter Unver­antwortlichkeit“ zur Folge hat (Rei­ch­ard 1994, S. 16f). Von nun an propagierte die KGSt ein Neues Steu­erungs­modell (NSM), das NPM-inspirierte Moder­nisierungs­konzepte der niederländischen Stadt Til­burg mit eigenen Kompo­nenten verband.

 

Erkannte man zu Beginn der vorigen Reformphasen Performance Gaps in der rationalen Pla­­nungs­fähigkeit oder in unbürokratischer, schlanker Staatstätigkeit, so wurde nun die ge­ne­­relle Modernisierungsunfähigkeit des öffentlichen Sektors zum Hauptproblem. Diese Mo­der­nisierungslücke betrifft insbesondere das strategische Management, das durch Über­las­t­ung der Verwaltungsleitung mit kurzfristigen Routineaufgaben zu kurz gerate. Zusätzlich feh­le es den bürokratischen Steuerungsinstrumenten (Rechts­normen, hierarchische Anwei­sung­en, zentralistische Ressourcen­bewirt­schaf­tung) an der Eigenschaft, Zielvorgaben zu entwer­fen sowie klare Verantwortungsstrukturen aufzubauen, die es nachgeordneten Bereichen at­trak­­tiv erscheinen lassen, vorgegebene Ziele eigenverantwortlich und effizient zu erfüllen. Ebe­n­­so sind die Instrumente zur Messung der Zielerreichung sowie der tatsächlichen Kosten und Leistungen unzureichend. Schließlich sei der öffentliche Sektor kaum noch in der La­ge, quali­fiziertes Personal anzuwerben und bestehende Personalpotenziale durch Leistungs­anreize zu mo­ti­vieren (Reichard 1994, S. 14f; Jann 1998, S. 71).

Das von der KGSt entworfene Neue Steuerungsmodell ist zur deutschen Version des inter­na­tionalen NPM-Trends geworden und stellt ein Gegenbild zum traditionellen, büro­kratischen Verwaltungssystem mit seinen wahrgenommenen Mängeln dar. Ursprünglich wurde es für Ko­m­munalverwaltungen entwickelt, reüssierte aber bald zum Oberbegriff der Verwal­tungs­­­re­form in Deutschland der 1990er Jahre. Banner argumentiert, dass dies insbe­son­dere der Un­ter­stützungsleistung einer Reformkoalition aus kommunalen Spitzen­ver­bän­­den, Stif­tung­en, Wissenschaftlern und Beratungsunternehmen zu verdanken war. Die Regierungen von Bund und Ländern folgten dem Diskurs nur zögerlich (Banner 2001, S. 296ff).

Konzeptionell und inhaltlich unterschied sich das NSM kaum von NPM-Modernisierungen an­derer Staaten, jedoch lag sein Schwerpunkt deutlich bei der Optimierung der Steuer­ungs­­in­strumente und Binnen­struk­­­turen, weniger beim Aufgabenabbau der 80er Jahre. Der öf­fen­tli­che Sektor sollte ver­bessert, nicht abgeschafft werden. Die wesentlichen Elemente des Ne­uen Steue­rungsmo­dells lassen sich folgendermaßen darstellen (im Folgenden: Banner 2001, S. 283f; Jann 1998, S. 72ff; Reich­ard 1994, S.35f):

Leitbild „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung“:

u   Die Nachfrage und Kundenbedürfnisse bestimmen die Organisation der Leistungserstellung.

u   Leistungen werden in Produktzyklen gedacht und passen sich der Nachfrage und den vorhandenen Ressourcen an.

u   Wettbewerb mit privaten Anbietern und Leistungsvergleiche mit anderen Kommunen oder Behördenbereichen sind selbstverständlich.

u   Mitarbeiter erhalten mehr Gestaltungsmöglichkeiten und werden über Leistungsziele gesteuert.

Um dieses Leitbild zu verwirklichen, sind institutionelle Veränderungen unabdingbar, die im Kern aus drei, eng zusammenhängenden Schritten bestehen:

1.         Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisations­struktur

u   Kontraktmanagement: Kontrakte sind klare, verbindliche Absprachen zwischen Politik und Verwaltung, aber auch zwischen verschiedenen Ebenen der Verwal­tung über die zu erbringenden Leistungen, die verwendeten Mittel und die Art der Berichterstattung über das Leistungsergebnis. Es kommt damit zu einer deut­li­chen Verantwortungs­ab­grenzung zwischen steuernden und ausführenden Be­rei­chen. Zudem wird Steuerung durch ständige Eingriffe und Einzelanordnungen ersetzt durch strategische Steuerung „auf Abstand“.

u   Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung: Die Aufmerksamkeit der Fach­be­rei­che soll auf das Leistungsergebnis gerichtet werden. Zur Erstellung der de­finierten Ver­waltungsleistungen oder „Produkte“ sollen ihnen Budgets zugeteilt wer­den, mit denen sie selbst verantwortlich entscheiden, auf welche Weise die Leistung erzeugt wird (ei­gen­­­­erstellt, von einer anderen Einheit oder extern be­zo­gen). Während Art und Menge der Leistung durch Kontrakte vorgegeben sind, erhalten die ausführenden Bereiche de­zen­trale Verantwortung dafür, wie sie die ihnen zugeteilten Ressourcen (Geld, Stellen, Personal, Sachmittel) zur Auftrags­erfüllung einsetzen. Es ergibt sich eine unter­neh­mens­ähnliche Konzernstruktur.

u   Zentrale Steuerungs- und Controllingaufgaben: Damit die Kommunalverwaltung als Einheit steuerbar bleibt und sich die selbst steuernden Fachbereiche nicht zu stark autonomisieren, muss ein zentraler Steuerungs- und Controllingdienst die Gesamt­ko­or­dination der Fachplanungen, die Analyse der Leistungen oder die Beteiligungs­ver­wal­tung gewährleisten.

2.         Outputsteuerung

u   Produkte: Die unzähligen Einzelaktivitäten der Verwaltung sollen zu überschau­baren Leis­tungsbündeln (Produkten) zusammengefasst werden. Für jedes Pro­dukt muss fest­gelegt sein, welche Ziele es erreichen soll, welches die Zielgruppe ist und in welcher Men­ge und Qualität es erzeugt werden muss. Die politisch-stra­tegischen Ziele der Kom­mune sowie die Bedürfnisse der Adressaten stehen bei der Produktbildung im Vor­dergrund. Damit wird das Handeln der Behörden nicht mehr von den Ressourcen­-Inputs bestimmt, sondern durch die Erwartungen von Politik und Bürgern.

u   Rechnungswesen: Haushaltsplanung und –vollzug, Berichtswesen und Contro­l­ling müs­sen den Produktbegriff integrieren. Bei jedem Produkt sollen die Her­stel­lungs­kos­ten (Personal-, Sach- und kalkulatorische Kosten) transparent wer­den, damit in der Haus­haltsplanung die erwünschten Outputs der Verwal­tung  mit da­für notwendigen Res­sourcen (Produktbudgets) verkoppelt werden können. Der Haushaltsplan wird da­mit zum Hauptkontrakt zwischen politisch-administrativer Führung und Facheinheiten der Verwaltung.

u   Qualitätsmanagement: Damit die Verwaltungsleistungen wirklich kunden­orientiert er­bracht werden, muss ein durchgängiges Qualitäts­management stattfinden. Durch sys­tematische Kundenbeobachtung und -befragung, aber auch durch Auf­nahme von Ver­besserungsvorschlägen der Verwaltungs­mitarbeiter soll ermittelt werden, ob die Ver­wal­tungsprodukte den Erwartungen von Bürgern und Unter­nehmen entsprechen und was verbessert werden kann.

3.         Aktivierung der neuen Struktur durch Wettbewerb

Um das neue Modell „unter Strom“ zu setzen und das kommunale Dienstleistungs­unter­neh­men zu zielorientierten Leistungen anzuspornen, muss es dem Wettbewerb ausgesetzt wer­den. In Monopolbereichen der Hoheitsverwaltung dienen dazu Wett­bewerbssurrogate wie in­ter­kommunale Leistungsvergleiche. Aufgabenbereiche hingegen, die mit dem privaten Sek­tor im Wettbe­werb stehen können, sollen vollständig einem Vergleich unterzogen werden. Leis­tungstiefenanalysen prüfen dabei, ob eine Leistung kostengünstiger fremd erstellt werden kann (Contracting Out). Gleichzeitig soll aber auch die strategische Relevanz der Ei­gen­er­stel­lung sowie die Steuerbarkeit und Rückholbarkeit der Aufgabe in die Prüfung einfließen.

Das Neue Steuerungsmodell sollte jedoch keinen Modellbaukasten darstellen, bei dem ledig­lich die Zu­sammensetzung der Elemente zur Problemlösung führt. Vielmehr beabsichtigte die KGSt, die Mindestanforderungen zur Steuerung und Verbesserung mo­derner Verwal­tung­en zu definieren, die anhand örtlicher Bedürfnisse und Rahmenbedingungen konkreti­siert werden müssten (Jann 1998, S. 76). Gleichzeitig wurde das NSM zu einer Messlatte der Verwaltungsmodernisierung von Kommunen, Ländern und Bund, die ihre Reform­akti­vi­täten zunehmend anhand dieses Modells orientierten und koordinierten.

Für die Kommunen entwickelt, ist die Verbreitung und Anwendung des NSM ein Muster­bei­spiel für einen Bottom-Up-Reformdiskurs. Nach den ersten Pilotversuchen breitete sich die NSM-Re­formwelle wie ein „Buschfeuer“ (Reichard 1994, S. 7) unter den deutschen Kommu­nen aus. Entsprechend des dezentralen politischen und administrativen Systems in Deutsch­land sowie der Empfehlungen der KGSt ließen sich bei der örtlichen Umsetzung unter­schied­liche Akzente beobachten. Nur bei­spiel­haft sei aufgezählt, dass in Städten wie Herten, Osna­brück, Nürnberg, Offen­bach oder Bo­chum bereits 1992 Umstrukturierungsprozesse in Gang gesetzt wurden, um Hierarchien zu verflachen und den Verantwortungs- und Gestaltungs­spiel­raum der Fachbereiche zu stär­ken sowie die städtischen Betriebe durch ein geschlos­senes Beteiligungsmanagement im Sin­ne einer Holding zu­sammen­zufassen. In Berlin hin­gegen wurden nach der Einführung von Global­budgets bis 1995 Produktkataloge in allen Bezirksämtern erstellt, die in der Summe 8.741 Leistungen, 1.565 Produkte, 395 Produkt­gruppen sowie 65 Produktbereiche aus­wie­sen, um Erfolg und Wirtschaft­lich­keit des Verwal­tungs­handelns output­orientiert darstellen zu können. In anderen Städten wiederum stand umfangreiche Personalentwicklung im Vor­der­grund, um betriebs­wirtschaftlichen Sachver­stand (Controlling, Doppik, Kosten- und Leis­tungs­­rechnung), Teamarbeit und Kunden­orien­tierung zu fördern und die personellen Rah­men­­­be­ding­ungen für die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells zu schaffen. Die Städte Essen und München lieferten hierbei charak­te­ristische Ansätze.

Die Einrichtung von Bürgerzentren, Bürgerbüros oder Serviceämtern zur Ver­besserung der dezentralen, bürgerorientierten Servicequalität wurde in einer wachsenden Anzahl von Stä­dten und Gemeinden populär, um möglichst viele Lei­stungen direkt vor Ort anzubieten und den Bürgern umständliche Behördengänge zu erleichtern. Durch Vernetzung unter­schied­­licher regionaler Datenbanken konnten publikumsintensive Verwaltungsangebote (etwa das Ausstellen von Pässen und Aus­weise, Bewilligung von Sozialhilfe und Wohngeld oder Kfz-Zulassungen) an einer Stelle gebündelt und durch ent­sprech­end generalistisch geschultes Personal bearbeitet werden.

Integrierte, umfassende Projekte, die interne Re­or­gani­sa­tions­maß­nahmen mit einer expli­zi­ten Außenorientierung zu verbinden suchten, entwickelten sich erst allmählich. Die Stadt Duis­burg etwa führte im Verlauf der 90er Jahren neue Steuerungsinstrumente in den Berei­chen Per­sonal, Organi­sation (Matrixorganisation, Bürgerzentren, optimierte Regiebe­triebe) so­wie Finanzen und Kontrolle (zentrales Controlling) ein und ent­wickelte durch die Ein­füh­rung von Public Private Partnerships kooperative Formen der Leistungs­erstellung zwischen öffent­li­chen und privaten Trägern. Zusätzlich werden seitdem Quantität und Qualität der städt­i­schen Dienstleistungen einem laufenden Städtevergleich unterzogen, bei dem auch Bür­gerumfragen durchgeführt werden (alle Beispiele: König 1997, S. 63-73).

Mit geringer Verzögerung beteiligten sich auch die Verwaltungen der Bundesländer  an der Entwicklung neuer Steuerungsmodelle, wobei die Stadtstaaten zunächst die Führerschaft über­nahmen. Das Land Berlin, bereits erwähnt, entwickelte nach dem Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung vom 19. Juli 1994 einen flächendeckenden Gesamtansatz, der ne­ben der Steigerung von Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns auch die Dienst­leistungsqualität und die Attraktivität der Berliner Behörden ver­bess­ern sowie die bürger­schaft­­lichen Partizipationsmöglichkeiten erweitern sollte. In zehn Teilprojekten sollten neben dem bereits beschriebenen Produktkatalog ein Qualitäts­managementsystem, Kosten- und Leistungsrechnung sowie Controlling eingeführt werden, wobei zur Realisierung verstärkt auf Software-gestützte Rechnungs- und Bericht­systeme gesetzt wurde.

Nordrhein-Westfalen führte zunächst die in den 80er Jahren begonnenen Unter­suchungen zur Aufgabenkritik fort und legte erst im Frühjahr 1995 einen Entwurf zur Modernisierung der Landesverwaltung nach dem Neuen Steuerungsmodell vor. Auch hierbei wurde beabsichtigt, möglichst alle Verwaltungsbereiche von einem ein­heit­lichen Reform­konzept zu erfassen.  We­­sentliche Elemente zur Steuerungs­opti­mie­rung waren dabei die Zu­sammen­führung von Fach- und Ressourcen­verant­wor­tung, Budgetierung, Kon­trakt­management und Controlling. Durch betriebs­wirt­schaft­­liches Rechnungswesen und Produktbildung sollten die Kosten der Verwal­tungs­­­leistungen transparenter gemacht werden. Zusätzlich wurden Leistungs­anreize und Fortbil­dungs­­­­­möglichkeiten insbesondere für Führungskräfte in den Zielkatalog aufge­nommen. In allen Bundesländern zeichnete sich im Verlauf der 90er Jahre ab, dass ins­be­son­dere im Bereich Rechnungswesen und Controlling sowie zur Verein­fachung und Be­schleu­nigung von Verfahren verstärkt moderne Informations­technik und Fachsoftware ein­gesetzt wurde (Beispiele: König 1997, S. 77-100).

Weniger konsistent als in Kommunen und Ländern entwickelte sich die Moder­ni­sie­rung der Bundesverwaltung in dieser Phase. Zu Beginn der 90er Jahre blieb der Bund, wie auch in den Jahren zuvor, inaktiv bezüglich NPM-orientierter Reformen, behielt jedoch den Priva­ti­sierungskurs bei. Empfehlungen aus der Verwaltungs­wissenschaft, den Regierungsumzug von Bonn nach Berlin für eine General­über­holung der Ministerialverwaltung nach Konzepten  des NPM zu nutzen, blieben zunächst unberücksichtigt. Die Kritik an den zu hierarchischen und überdifferenzierten Ministerien war jedoch schon seit den Untersuchungen PRVR all­ge­mein bekannt. Im Gegen­teil, mit dem Kombi­nationsmodell, das für alle Bundesministerien sowohl Dienstsitze in Ber­lin als auch in Bonn vorsah, entschied sich der Bund für eine teure, komplizierte und zur Mo­dernisierung der Mi­nis­terialverwaltung ungeeignete Vorgehensweise (Jann/Wewer 1998, S. 242f).

Erst 1997 wurden mit dem Abschlussbericht des Sachverständigenrates Schlanker Staat (SVR) Modernisierungsbausteine ernsthaft mit dem Regierungsumzug verbunden. Der SVR legte in seinem über 1.000-seitigen Bericht eine große Vielzahl diskutierter Moder­ni­sie­rungsoptionen vor, wie die Reduzierung der Zahl der Abtei­lungen und die Abschaffung von Unterabteilungen, ebenso NSM-Elemente wie Produkt­bildung, Kosten- und Leistungs­rech­­nung und Controlling sowie Qualitäts­management unter Nutzung von Informations­tech­nik (Jann/Wewer 1998, S. 248f). Tatsächlich begannen die Bundesministerien, auf der Basis einer Über­prüfung ihrer organi­satorischen Strukturen einen Zielkatalog „Regierungsumzug“ zu erarbeiten, welcher organisatorische Straffungen und Auflösungen von Leitungspositionen vorsah. Weiterhin sollte in einem Standardisierungsprojekt dem unkoordinierten Vorgehen der Bundesbehörden bei der Entwicklung der Kosten und Leistungsrechnung (KLR) ent­ge­gengewirkt und einheitliche, stan­dardisierte Methoden zur Verfügung gestellt werden.  Be­sonders der nach­geordnete Bereich zeigte sich bei der Einführung moderner Manage­ment­konzepte, wie betriebswirtschaftliche Rech­nungs­methoden, aber auch dem Qualitäts­mana­ge­­ment, äußerst aktiv (König/Füchtner 1998, S. 63f). Nach dem Regierungsumzug im Spät­sommer 1999 zeichnete sich jedoch ab, dass die Arbeitsfähigkeit der Bundesministerien durch die unterschiedlichen Haupt- und Nebensitze trotz moderner Informa­tions- und Kom­mu­nikationstechnik häufig beeinträchtigt wird und die Interaktions­probleme zwischen alter und neuer Hauptstadt zur administrativen Selbstbe­schäf­­tigung geraten (Wollmann 2000a, S. 708f).

Zwar sind so gut wie alle Behörden auf kommunaler, auf Landes- und besonders auf Bun­des­ebene noch Bau­stellen, was das Neue Steu­erungs­­modell angeht. Es ist aber un­über­seh­bar, dass betriebswirtschaftliche Kom­petenz und Instrumente sich immer fes­ter in der deut­schen Verwaltung eta­bliert haben. Auch handelt die Verwaltung besonders im kommu­nalen Dienstleis­tungs­be­reich wesentlich bürgerorientierter. Jedoch hat die Euphorie der Anfangs­phase des New Public Management in Deutsch­land in­zwischen an Schwung verloren. Pro­bleme haben sich in den Instrumenten und deren Um­setzung bemerkbar gemacht, von de­nen folgende aufgezeigt werden können:

u   Die Budgetierung wurde meist nur einseitig als Input-Budgetierung eingeführt und von den Kämmerern zur Beschneidung der Ausgaben der Fachbereiche verwendet. Nur selten dürfen Fachbereiche eingesparte Finanzmittel behalten und im eigenen Sinne nutzen (Banner 2001, S. 286).

u   Statt zentraler Steuerungsdienste setzen häufig umbenannte Querschnitts­bereiche ihre bisherige Steuerung durch Einzelanweisung fort. Andererseits mangelt es zentralen Steu­e­rungsdiensten oft an einem geeigneten Informations­wesen, das die strategische Steuerung teilautonomisierter Einheiten gewährleisten kann und Zentrifugalkräfte ver­hindert (ebd.).

u   Die Produktkataloge, die unter Aufwendung teilweise hoher Kosten aus­gear­beitet wur­den, erweisen sich oft als zu kleinteilig und unhandlich. Häufig unterbleibt daher weit gehend die Bildung geeigneter Indikatoren zur Bewertung der Zielerreichung und deren Ver­knüpfung mit den verwendeten Ressourcen, weshalb sich nahezu kein Nutzen der Produktkataloge als Steuerungs- und Evaluations­instrument ergibt  (Wollmann 2000c, S. 924f).

u   Die Kosten- und Leistungsrechnung bleibt eine teure Statistik, wenn die be­wertete Ver­waltungsleistung nicht mit Marktpreisen oder durch inter­kommu­nale Leistungs­ver­glei­che verglichen und gegebenenfalls mit Konse­quenzen (Ratio­nalisierung, Vergabe, Verzicht etc.) behandelt wird (Banner 2001, S. 287).

u   Die Trennung zwischen steuernder Politik und ausführender Verwaltung unterstellt, dass der Politik Ziele und Instrumente der Problemverarbeitung klar sind. Meist ist dies jedoch nicht der Fall. Ziele sind häufig gegensätzlich und instabil und über die ge­eig­ne­ten Instrumente zur Zielerreichung herrscht noch größere Unsicherheit. Daraus ergibt sich geradezu ein Einfallstor für professionelle Bürokraten zur politischen Mitgestal­tung, weshalb kaum eine Trennung zwischen beiden Bereichen erfolgen kann (Jann 1998, S. 77f).

Möglicherweise ist der Erfolg des Neuen Steuerungsmodells geringer als erwartet, weil seine Komplexität von den Modernisierern zunächst unterschätzt wurde. Viele griffen sich einzelne Elemente, bevorzugt Budgetierung und KLR zur Kosten­dämm­ung, heraus und vermieden Ein­­griffe in gewachsene Machtstrukturen (Banner 2001, S. 290f). Denn das Konzept des NSM steht dem mikro­poli­ti­schen Handeln der Akteure naiv gegen­über und rechnet nicht mit dem Anwachsen von Im­ple­mentationsproblemen bei um­fang­reichen Eingriffen in gewach­sene Machtver­hältnisse (Bo­gumil/Schmid 2001, S. 112). Für ganzheitliche Reformansätze, welche die volle Wirkung des NSM erst entfalten, konnten nur wenige Verwaltungen Kräfte und Ressourcen auf­bring­en. Hinzu kommt, dass der Bund sich lange an der konzeptionellen Entwicklung nicht be­tei­ligt hat. Ebenso verwundert es nicht, dass Politik und Gesellschaft Modellen misstrauen, die verselbstständigten Fachbereichen mehr Spielraum einräumen, aber bei der Gene­rie­rung von Infor­ma­­tionen zur Steuerung und Evaluation regelmäßig versagen und par­ti­­zipatorische Aspekte im Ansatz ausblenden (Wollmann 2000c, S. 930).

 

2.2.4         Vom schlanken zum aktivierenden Staat

Aufgrund der Probleme ist das Neue Steuerungsmodell ist im Lauf der Jahre sowohl binnen­organisatorisch vertieft als auch um Schnitt­­stel­len zur Umwelt erweitert worden. Denn der Modernisierungsdruck bleibt. Ressourcenknappheit, Internationalisierung und Interde­pen­denzen zwischen öffentlichem und privatem Sektor nehmen eher zu als ab und zwingen die Kommunen zu weiteren Schritten. Ressourcenverbrauchskonzept, strate­gisches Ma­na­ge­ment und Bürgerkommune weisen zurzeit in der Kommunalverwaltung neue Wege (Banner 2001, S. 291 sowie 301f).

Aber auch der Bund hat sich nach dem Regierungswechsel 1998 vom Konzept des Schlan­ken Staates ver­abschiedet und versucht mit dem neuen Leitbild des Akti­vieren­den Staates eine bür­gerorientierte Hinwendung von Regierung und Verwaltung und deren Moderni­sie­rung zu verwirklichen. Im Vordergrund steht dabei, die Verwaltung nicht vorrangig durch Pri­vatisierung und Aufgabenabbau zu entlasten, sondern den Bürger zur Mit­wir­kung an der Er­füllung öffentlicher Aufgaben sowie den Entscheidungen darüber zu animieren. Zusätzlich sollten isolierte Einzelmaßnahmen der Bundesressorts vermieden und ein ganzheitlicher Re­formzusammenhang erreicht werden (Reichard/Schuppan 2000, S. 81f). Am 1. De­zem­ber 1999 legte die Bundesregierung unter Gerhard Schröder das Programm Moderner Staat – Moderne Verwaltung vor, das eine konzer­tierte Gesamtreform anstrebt. Das Bundes­minis­terium des Innern (BMI) stellte vier Leitprinzipien vor (BMI 1999, S. 12):

1.         Neue Verantwortungsteilung zwischen Staat (als Garant, Aktivator) und Ge­sell­schaft (Eigeninitiative, Engagement, Partner der Verwaltung)

2.         Mehr Bürgerorientierung durch transparentes und nachvollziehbares Verwal­tungs­handeln und den Einsatz benutzerfreundlicher Informationstechnik

3.         Staatliche Vielfalt durch Kooperation und Verantwortungsteilung der staatlichen Ebenen (Stärkung dezentraler Einheiten auf Landes- und kommunaler Ebene)

4.         Effiziente Verwaltung durch Leistungsvergleiche, Personalentwicklung und den breiten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik

Für die Zielbestimmung und Steuerung des Modernisierungs­pro­zes­ses wurde ein Staats­se­kretärs­aus­schuss zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung unter Leitung des Bundes­ministeriums des Innern (Staatssekretärin Brigitte Zypries) eingesetzt. Un­terstützt wird die­s­es Gremium von der neuen Stabstelle Moderner Staat – Mo­der­ne Verwaltung im Ge­schäfts­­bereich der Staatssekretärin des BMI (Reichard/Schuppan 2000, S. 88).

Noch erscheint es zu früh zu bewerten, ob aus dem Leitbild des Aktivierenden Staa­tes tat­sächlich eine neue Reformwelle entsteht oder ob es nur eine Übergangsphase bis zu einem anderes orientierten Diskurs darstellt. Zudem bleibt abzuwarten, in welcher Weise sich Län­der und Kommu­nen dem Modell der Bundesregierung anschließen werden. Aus den Leit­prin­zipien sind in­zwischen jedoch erste Projekte und Initiativen entstanden, über deren Um­set­zung zumeist de­zentral in den Ministerien entschieden wird. Von einem Projekt bzw. einer Initiative soll im wei­teren Verlauf der Arbeit berichtet werden.

Die folgende Tabelle fasst, in Anlehnung an eine Übersicht von Hellmut Wollmann sowie an den Betrachtungsrahmen dieses Kapitels, die wesentlichen Modernisierungs­merk­male der 60er bzw. frühen 70er und der 90er Jahre zusammen. Die 80er Jahre werden auf­grund der relativen Unentschlossenheit und der frag­mentierten Entwicklung als Übergangs­phase gewertet und daher hier nicht berück­sichtigt.

 

Tabelle 1: Verwaltungsmodernisierungsphasen im Überblick

	60er und frühe 70er Jahre	90er Jahre
Reformimpuls / Problemdruck	-     Anpassung an gesell­schaft­liche Entwicklungen und Herausforderungen -     Planungslücke	-      Wirtschaftlichkeit und Steuerbarkeit der Verwaltung -      Modernisierungslücke
Moderni­sie­rungs­leitbild	-     Aktiver Staat -     Planungseuphorie	-      Schlanker Staat -      NSM/Managerismus-Euphorie
Fiskalpolitische Rahmen­bedingungen	-     Günstige Budgetsituation fördert ausgabensteigernde Verwaltungs­modernisierung	-      Kritische Budgetsituation erzwingt ausgabensenkende Verwaltungs­modernisierung
Moderni­sie­rungs­diskurs	Intensive, insbes. von Juristen und Verwaltungs- und Politik­wissenschaftlern geführte Planungs­diskussion	Intensive, insbes. von Öko­nomen und Unternehmens­beratern geprägte, betriebs­wirtschaftlich angeleitete Modernisierungsdebatte
Verwaltungs­-kultur und Verwal­tungs­tradition	-     Dominanz juristischen Denkens -     Klassisches kontinental­euro­päisches Verwaltungsmodell	-     Verstärktes wirtschaftliches (Management-)Denken -     Infragestellung durch angelsächsisches Modell
Modernisierungs­praxis	-     Binnenstruktureller Aufbau von Planungskapazitäten -     Stärkung der Kommunen durch Gebietsreformen -     Erhöhung der finanziellen Planungsoptionen -     Extensive Personalpolitik	-     Einführung von BWL-Instrumenten -     Dezentralisierung der Verant­wor­tung -     Outsourcing, Privatisierung und Public- Private Partnerships -     Output- und Kunden­orien­tierung / Dienstleistungs­unternehmen -     Personalqualifikation und  Personalabbau
Durchsetzung	-     Zunächst Top-down  -     Starke Beteiligung von Ländern und Kommunen	-     Bottom-up  -   Verzögerte und weniger engagierte Beteiligung von Bund und Ländern
Informations- und Kommunikations-technik (IuK)	Beginnende Einführung von IuK als überwiegend binnen­ad­minis­trative Verwaltungs­automation und Einführung zentraler Rechenzentren	Ausbreitung von IuK und spezieller Fachanwendungen sowie Dezentralisierung des Datenzugriffs

(nach: Wollmann 2000a, S. 720f)

Die Vielzahl der Reformaktivitäten der vergangenen 30 Jahre in Deutschland lässt sich dem­nach bestimmten Phasen zuordnen, die zeitlich und inhaltlich voneinander abgrenzbar sind. Im folgenden Kapitel soll dargestellt werden, wie sich parallel dazu die Informations- und Kom­­munikationstechnik innerhalb der Verwaltung immer enger mit Reformprojekten verband und schließlich zu jenem Phänomen führte, dass heute als Electronic Government bezei­ch­net wird.

 

 

3. Electronic Government als Phase der Verwaltungsmodernisierung?

Der Begriff Electronic Government bzw. E-Government ist verhältnismäßig jung und seine exakte Herkunft kann nicht genau bestimmt werden. Dennoch wird zurzeit kein anderer Aus­­­­druck vergleichbar häufig im Zusammenhang mit Ver­wal­tungs­reform erwähnt bzw. eben­so entschlossen als „neuer Schub für die Verwaltungsmodernisierung“ (Schily 2001a, S.1) deklariert. Oft erscheint es jedoch unklar, ob E-Government eine abgrenzbare Moderni­sie­rungs­phase darstellt oder lediglich als ein Instrument bzw. Teilprojekt eines umfassenderen Dis­kurses angesehen werden kann.

Dieses Kapitel möchte den E-Government-Begriff entwicklungsgeschichtlich vor­stellen, Be­ziehungen zu Phasen der Verwaltungsmodernisierung herausarbeiten sowie Po­tenziale und Probleme dieses Konzeptes diskutieren. Ein Ausschnitt dieser Diskussion wird anschließend anhand eines konkreten Fallbeispiels nachvollzogen.

 

3.1             Hintergrund: E-Government

3.1.1         Definitionen und Anwendungsfelder

Folgende Definitionen sollen zunächst den Begriff erläutern sowie seine Kernelemente skizzieren. Anschließend werden die Dimensionen des Begriffs entfaltet und seine An­wendungsfelder aufgezeigt.

„Unter Electronic Government verstehen wir die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zu­sammen­hang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kom­munikations­techniken über elektronische Medien (...). Bei Electronic Government geht es sowohl um Prozesse innerhalb des öffentlichen Sektors (G2G), als auch um jene zwischen diesem und der Bevölkerung (G2C), der Wirtschaft (G2B) und den Non-Profit und Non-Go­vernment Organisationen (G2N).“

(Reinermann/von Lucke 2000, S. 1)

„Electronic Government ist eine Staats- und Verwaltungsorganisation, die in mannigfacher Weise mit ihrer Umwelt durch moderne Kommunikationsmedien – insbesondere das Internet – vernetz ist, und die eine IT-gestützte Leistungs­erbringung und –abgabe über die Grenzen der staatlichen Organisation zulässt.“

(Schedler/Proeller 2000, S.231)

 

 

 

„Electronic Government ist gekennzeichnet durch die ganzheitliche Sicht der Arbeits­vor­gänge, Kommunikationen und Informationsressourcen. Außenperspektive und Binnensicht ver­schmelzen, wodurch organisatorische Abgrenzungen zu den Adressaten des Handelns verschwimmen.“ 

(Lenk 1999, S. 123)

 

„E-Government bedeutet neben dem elektronischen Leistungsangebot für die Bürger

u   die internen Prozesse im Sinne durchgehender Prozessgestaltung an die neue Bürgerschnittstelle anzupassen,

u   interne Arbeitsprozesse mit E-Government neu zu gestalten,

u   Prozesse gemeinsam mit externen, öffentlichen und privaten Partnern zu gestalten,

u   die Beteiligung der Bürger und Bürgerinnen neu und anders zu organisieren.“

(KGSt 2000, S. 2)

„Electronic Government bezeichnet die digitale Unterstützung von Information, Kommu­ni­ka­tion und Transaktion im Bereich der öffentlichen Verwaltung. E-Government bezieht sich da­bei sowohl auf den behördlichen Bereich als auch auf die Schnittstellen Verwaltung-Bürger und Verwaltung-Wirtschaft.“

(PwC Deutsche Revision 2000, S. 5)

„Electronic Government bezeichnet die Nutzung des Internets und anderer elektronischer Medien zur Einbindung der Bürger und Unternehmen in das Verwaltungshandeln sowie zur verwaltungsinternen Zusammenarbeit.“

(BSI 2001a, S. 3)

 

 

Die Definitionen implizieren, dass insbesondere die internetunterstützten Service­leistungen der Verwaltungen für ihre Umwelt das Herzstück des Electronic Govern­ment bilden. Ebenso geht daraus die integrierte Gestaltung von IuK-Technik, Ver­wal­tungs­­organisation und Ver­waltungsprozessen hervor. Ähnlich der Outputorientierung des Neuen Steuerungsmodells steht der Adressat der Leistung im Vordergrund, nach dessen Bedarf sich Verwal­tungs­leis­tungen von der Schnittstelle zum Bürger bis zu internen Verarbeitungsprozessen richten.

Es wird jedoch auch deutlich, dass einerseits ganzheitliche Sicht­wei­sen und eine neue Ver­waltungsorganisation gefordert wird, andererseits hingegen ledig­lich von der Nutzung des Internets bzw. der digitalen Unterstützung von Information, Kommunikation und Trans­akti­o­nen zwischen Verwaltung und Bürger die Rede ist. Es bleibt demnach zu untersuchen, ob E-Government ein neues Moderni­sie­rungsleitbild darstellt oder nur ein Instrument .

Ebenso erscheint undeutlich, welchen Stellenwert die Verbesserung gesellschaftlicher Willens­bildung und demo­kra­tischer Entscheidungsverfahren innerhalb von E-Go­vernment ein­nimmt. Reinermann und von Lucke schließen in ihre Definition den ge­samten öffent­lichen Sek­tor, be­stehend aus Legislative, Exekutive, Jurisdiktion und öffentlichen Unter­nehmen, von der lokalen bis zur globalen Ebene ein (Reinermann, von Lucke 2000, S. 1). Tatsächlich kann dem Internet die Möglichkeit eines ver­besser­ten Bürgerzugangs etwa zu Parlamenten nicht abge­spro­chen werden. So gibt es auf den Inter­netseiten des Deutschen Bundestages neben Text­infor­ma­tionen bereits Par­la­mentsfernsehen für ausgewählte Plenar­debatten, das durch ein TV-Archiv ergänzt wurde.[1] Weitergehende Interaktions­möglichkeiten werden zum Beispiel im Petitions­bereich angedacht, welche den Petenten die Antrag­stel­lung und Ver­folgung des Verfahrens im Internet erleichtern können (Reichard/ Schuppan 2001, S. 5).

Andere Meinungen sehen den Kern von E-Government jedoch im Wirkungsfeld der öffent­lichen Verwaltung (im Sinne einer E-Administration) und beziehen auch Partizi­pations­mög­lichkeiten lediglich auf diesen Bereich, zum Beispiel in Form des Mei­nungs­­­austauschs zwi­schen Bürgern und Behörden. E-Democracy, insbesondere durch Wahlen im Internet, gehö­re lediglich im sehr weiten Sinne zu E-Government (Kaiser 2001, S. 57).

Da die technisch-organisatorischen Konzeptionen von E-Government auch für demo­kra­ti­sche Will­ens­­bil­dungs­­prozesse geeignet erscheinen, wäre es verfehlt ei­nen Ideentransfer von der virtuellen Verwaltung auf die Internet­aktivitäten von Parla­men­ten oder Gerichten von vorn­herein auszuschließen. Möglicherweise wäre es hilfreich, den Be­reich E-Democracy stär­ker als eigenständiges Ziel herauszustellen (Reichard/Schuppan 2001, S. 5).  Für die öffentliche Verwaltung, um die es hier geht, soll sich E-Go­vern­ment daher im Fol­genden auf ihre ei­ge­nen Beziehungen zu ihrer Umwelt und die dazu­gehöri­gen Pro­zesse konzentrieren.

Diese Beziehungen und Prozesse, das machen die Definitionen von E-Government deut­lich, können in unterschiedlichen Dimensionen angelegt werden. Auf der Seite der virtuellen Pro­zesse werden Informations-, Ko­m­mu­nikations-, Trans­aktions- und Partizi­pa­ti­onsvorgänge beschrieben (mehr dazu an anderer Stelle). Auf der Seite der Be­zieh­ung­­en geht es um die integrierte Betrachtung der Inter­aktionen zwischen Verwaltung und Bürgern bzw. Bür­ger­grup­pen (Government to Citizen – G2B), Verwaltungen und Unter­neh­men (Gov­ernment to Business – G2B) sowie zwischen Be­hörden unter­ein­ander (Government to Government – G2G). Tabelle 2 stellt diese Dimensionen in einer Matrix dar und ordnet den Kategorien cha­rakteristische Anwendungsbeispiele zu, von denen einige im weiteren Verlauf dieses Kapitels an geeigneter Stelle aufgegriffen und näher erläutert werden.

Tabelle 2: Dimensionen und Anwendungsbeispiele von E-Government

	G2C	G2B	G2G
Information	-Behördenwegweiser -     Bürgerinformations­systeme -     Touristeninformationen	-Pressedienste -     Wirtschafts­infor­ma­tio­nen (Daten/Förderung) -Standortmarketing	-     Informations- und Wissensmanagement (insbes. Führungs­informa­ti­ons­systeme, Gre­mieninformations­systeme, Fachinfor­mations­sys­te­me)
Kommunikation	-E-Mail -E-Formulare	-E-Mail -E-Formulare	-E-Mail -     Verwaltungsdaten­netze -     Videokonferenzen
Transaktion	-     Elektronische Bescheide -     Elektronische Services (Kfz-Zulassung, Per­so­nal­ausweise etc.) -Lebenslagenmodell	-      Elektr. Marktplätze -Ausschreibung -Elektronische Vergabe -     Elektronische Services (Lizenzen, Handels­re­gister­ein­tragung etc.)	-Vergabe -Telekooperation -Workflow-Systeme -     Dokumenten­manage­ment -Groupware
Partizipation	-Chatrooms, Bürgerforen -Befragungen -Abstimmungen, Wahlen	-Wirtschaftsforen -Befragungen

(In Anlehnung an: Reinermann/von Lucke 2000, S. 3-5; Paulsen 2001, S. 151)

Die Konzeptionen um den E-Government-Begriff sowie seine Anwendungen sind nicht schlag­­­artig entstanden, sondern markieren den aktuellen Stand einer Entwicklung, auf die im Folgenden näher einzugehen ist. Damit kann der Antwort auf die Frage, ob E-Government Leit­bild bzw. neue Reformphase oder doch nur Instrument ist, ein Schritt näher gekommen werden.

 

3.1.2         Informations- und Kommunikationstechnik in der Verwaltung

Informations- und Kommunikationstechnik (IuK-Technik) bezeichnet als Systeme ver­bun­dene Geräte (Hardware) und Programme (Software). Für den Bereich der öffentlichen Ver­waltung können drei Anwendungs­bereiche klassifiziert werden (nach: Obenhaus 1994, S. 298):

1.         Datenverarbeitungssysteme beziehen sich meist auf Großrechner in Rechenzentren, in denen Fachkräfte in arbeitsteiligen Verfahren mittels Anwendungsprogrammen für die Verarbeitung großer Datensätze sorgen.

2.         Datenübertragungssysteme dienen der Übertragung digitaler Informationen mit Hilfe von Netzwerken und angeschlossenen Datenhaltern sowie durch geeignete Software zum korrekten Transport und zur Anwendungshilfe.

3.         Bürosysteme bezeichnen die digitale Informationsverarbeitung unter Ver­wen­dung spezieller Programme für Anwendungs- und Kommunikations­auf­gaben unter Einsatz von dezentral in Verwaltungsbereichen eingesetzten Arbeits­platzrechnern.

In der öffentlichen Verwaltung in Deutschland werden IuK-Techniken mit diesen Mer­k­­­malen eingesetzt, seit die technischen Möglichkeiten dazu vorhanden sind. Es wäre jedoch unzu­rei­chend, Einsatz und Entwicklung dieser Techniken in der Ver­wal­tung al­­lein deren Verfüg­bar­keit am Markt zuzuschreiben. Natürlich macht der tech­no­lo­gi­sche Fortschritt die Anwendung und Verbreitung solcher Systeme erst möglich, es ist jedoch auch von Interesse, wie die Ein­stellungen und Erwar­tungen der Akteure im po­litisch-administrativen System ausgerichtet sind und welche Ziele sie durch Einsatz von IuK-Technik realisieren möchten. Denn die Infor­matisierung war von Beginn an eng mit Themen der Verwaltungs­re­form verbun­den, da der behördlichen Nutzung der Technik tief greifende Auswirkungen auf Strukturen und Funk­ti­onen der Verwaltungen sowie auf ihre Arbeitsprozesse und Leistungen zugesprochen wer­den (Grimmer/Wind 2001, S. 232).

Dafür haben sich zwei ge­gen­­sätzliche Erklä­rungsan­sätze herausgebildet. Die Kataly­sa­tor­These sieht die IuK-Technik als Un­ter­­stützerin der Reform, weil sie be­ste­hen­de Ar­beits­pro­zesse ver­än­dert, alte Macht­po­si­tionen untergräbt und neue Gestal­tungs­formen ermög­licht. Die Macht­verstär­ker­-The­se hingegen betont die optimierende Wirkung der IuK-Technik vor allem auf die Effek­ti­vität vorhandener Abläufe und damit die Zementierung beste­hen­der Herr­schafts­struktu­ren. Beide Hypothesen sind erschöpfend mit Bei­spie­len belegt, so dass kaum ein ge­ne­ralisiertes Urteil erwartet werden kann (Beyer 1998, S. 256f). Nullmeier macht vorwiegend diszi­pli­näre Bindungen für wissenschaftliche Differenzen verantwortlich. Demnach liegt es vorwiegend am Selbst­verständnis der Wissenschaftler, ob IuK-Technik in der Ver­waltung eher kritisch evaluiert oder beratend gefördert werden soll (Null­meier 2001, S. 251).

Ergiebiger erscheint daher ein Blick auf die wesentlichen Ent­wick­lungsphasen, in denen die In­for­ma­tions- und Kommunikationstechnik unterschiedliche Rol­len, vom Unterstützer bis zum Reform­bremser, eingenommen hat. Von dieser Position aus lassen sich verschiedene Infor­ma­ti­sie­rungsphasen in der deutschen Verwaltung unterscheiden, die im Folgenden dar­ge­stellt werden (Tabelle 3).

 

3.1.3         Informatisierungsphasen in der öffentlichen Verwaltung Deutschlands

In der Zeit der frühen 1950er bis späten 1960er Jahren wurde die Technisierung von Teil­aufgaben des Verwaltungsbetriebs vorwiegend von Pionieren, von Einzel­käm­pf­ern be­trie­ben. Diese wa­ren meist Autodidakten der Informationstechnik und stießen auf großen Wider­stand einer tra­ditionellen Verwaltungsführung. Hauptsächlich ging es bei ihren Versuchen um den Techno­logieeinsatz bei rechenbaren Teilauf­gaben, wo­bei die Daten­verarbeitungs­verfahren unver­bunden blieben (Brinckmann/Kuhlmann 1990, S. 18).

Tabelle 3: Informatisierungsphasen in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland

Phase	Dauer	Technisch-organisatorische Orientierungen
Pionierzeit	1950-1970	-          Versuche und Grundlegungen bei rechenbaren Teilaufgaben
Gründerzeit	1965-1975	-          Durchbruch der Automatisierung bei Massenverfahren -Aufbau von Informationssystemen
Konsolidierungszeit	1975-1985	-Ausweitung der Automatisierung -          Dezentralisierung des Sachbearbeiterzugriffs auf DV-Systeme / Integration der Datenbestände
Neuorientierung	1982-1995	-Verselbstständigung dezentraler DV -gewachsene Ansprüche an Informatisierung -kommunikationstechnische Vernetzung -neue Integrationskonzepte -          Versuch der Informatisierung komplexer Entscheidungssysteme (Expertensysteme)
Virtualisierung	seit Mitte der 90er Jahre	-          IuK wird wichtigster Produktionsfaktor neben menschlicher Arbeit -Einbindung ins Internet -Computer als Standardmedium der Interaktion -          Integration bestehender Systeme und Prozesse mittels Internet -          Leitbild „virtuelle Verwaltung“ mit Workflow und Groupware als neuen Optionen

(Quellen: Wind 1999, S. 80; Brinckmann/Kuhlmann 1990, S. 20; Beyer 1998, S. 257ff)

In der Gründerzeit der 1960er und 1970er Jahre hielten IuK-technologische Kompo­nen­ten breiten Einzug in die deutschen Ver­wal­tungen. Verwaltungsautomation war da­mals der Trendbegriff, der vor allem Systeme der Informationsverarbeitung bezeichnete, die in Bund, Ländern und Ge­mein­den von neu eingerichteten Rechenzentren be­trie­ben wur­den. Dem ver­meintlich strikt geregelten Verwaltungshandeln schien eine regel­ge­steuerte Informations­ver­arbeitung und die Automation der Vorgänge in idealer Wei­se zu entsprechen. Die algo­rith­mi­sche Rechts­­an­wendung erschien so schlüssig und universell, dass sogar eine automatisierte Recht­­sprechung diskutiert wurde (Beyer 1998, S. 257). Unter dem generellen Mo­derni­sie­rungs­leitbild der politisch-administra­ti­­ven Planungs- und Steuerungs­opti­mie­rung hatte die IuK-Tech­nik weiterhin den Zwe­ck, große Datenmengen, zum Beispiel im Melde- und Sozial­wesen, aufzu­neh­men und zu ver­arbeiten. Für die Führungsebene sollten mög­lichst vie­le in­forma­tions­technische Verfahren in Systemen gebündelt werden, um steu­er­ungs- und pla­nungs­relevante Daten zur Verfügung zu stellen (Brinckmann/Kuhl­mann 1990, S. 18f). Die Verwaltungsautomation scheiterte jedoch an ihrer eigen Star­r­heit. Speziell im Ermessensfall ließen sich die Verwaltungsprozesse nicht durch regel­ge­steuerte Sys­te­me mechanisieren. Zusätzlich führte die Abtrennung der Rech­en­­zen­tren vom Rest der Verwal­tungsarbeit eher zur Zerstückelung von Arbeits­pro­zes­se und Verant­wor­tung als zu inno­va­tiven Planungs- und Steuerungspotenzialen. Mang­­eln­der Bürger­nutzen stellte die Systeme zusätzlich infrage (Beyer 1998, S. 257f). Mit dem Ende der Planungseuphorie klangen all­mählich auch die weit reichenden Automatisierungspläne aus und nahmen in der nächsten Phase eine Wen­dung zu gesteigerter Verwaltungszusammenarbeit und Bürgernutzen.

Die Konsolidierungszeit war bis Mitte der 1980er Jahre vorwiegend durch den Aus­bau der Rechenzentren und Datenverarbeitungsverfahren gekennzeichnet. Auf der technischen Seite setzte die Dezentralisierung der Datenverarbeitung ein und er­möglichte Terminal-Arbeits­­plätze in Büros und Amtsstuben sowie die Datenfern­ver­ar­beitung durch Vernetzung mit Sys­temen der Rechenzentren. Damit wurde es zum Bei­spiel möglich, in kommunalen Bür­­ger­zentren unterschiedliche Dienst­lei­st­ungen an einem Ort zu bündeln, da sich von dort aus vielfältige Daten zur Bear­beitung von Bür­­gerangelegenheiten abfragen ließen. Die um­fang­reiche Zusammenführung bzw. In­tegration von Datenbeständen sollte die verschiedenen Be­hörden enger verbinden und eine „Einheit in der Verwaltung“ durch optimierte Zusam­men­ar­beit  ermöglichen (Beyer 1998, S. 258). Die weitergeführte Automati­sierung stieß je­doch schon gegen Ende der 70er Jahre an politische, or­ga­nisatorische und finan­zi­elle Grenzen. Auch in der Gesell­scha­ft wuch­sen all­mäh­lich Zweifel und Widerstände gegen ungebremste Automation und Datener­fass­ung (Stichwort: Überwachungsstaat). Breite Debatten über Da­tenschutz und erste Datenschutz­re­gelungen kamen auf und zwang­en, viele In­for­mati­sie­rungs­pläne umzudenken und zu über­ar­bei­ten. (Brinckmann/Kuhlmann 1990, S. 19).

Die Zeit der Neuorientierung löste zu Beginn der 1980er Jahre allmählich die Konsolidie­rungs­phase ab. Sie stand einerseits im Zeichen neuer, leistungsfähigerer, flex­i­blerer und preiswerterer IuK-Technik, andererseits unter der Erkenntnis­verar­bei­tung vo­ran­gegangener Phasen. Kompetenz über Hard- und Software etablierte sich in den Fach­be­rei­chen der Ver­waltungen und führte zur Programmierung vielfältiger Fachanwendungen. Hard- und Soft­ware hatten vor allem zum Ziel, die Verwaltungsarbeit durch Verbesserungs­mög­lich­keiten bei Eingabe, Verarbeitung, Speicherung und Übertragung von Daten von jedem Platz aus effizienter zu machen. Bisher unternahmen die Behörden die Ent­wicklung ihrer IuK-Tech­nik weit gehend selbst, wurden dabei jedoch vereinzelt von der wissen­schaftlichen Ver­waltungs­infor­matik analysiert, beraten und angeregt. Die Einführung betriebs­wirt­schaft­licher In­stru­mente (NSM) in den frühen 90er Jahren brachte nun eine breite Übertragung und An­pas­sung von Unternehmenssoftware in den öffentlichen Sektor mit sich, insbesondere aus dem Bereich des Rechnungswesens. Neben der Verwaltungsinformatik eta­blierten sich damit Ele­men­te der Wirtschafts­informatik in den Behörden (Nullmeier 2001, S. 252). Im Verlauf der 90er Jahre existierte nahezu keine Be­hörde von der Bun­des- bis zur Lokalebene mehr, die nicht an der Aus­weitung ihrer spe­zifischen IuK-Technik arbeitete und deren Optimierung als Un­ter­punkt auf der Re­formagenda führte. Angesichts der relativ geringen Integration der viel­fältigen Be­reiche der Infor­mationsverarbeitung drangen zunehmend An­for­derungen und Pro­ble­me einer strate­gischen Informationsorganisation in den Diskurs. Denn die Informatisie­rungs­projekte von Bun­des-, Landes- und Kommunalregierungen folgten zuvor vorwiegend sepa­raten wirtschaftspolitischen Überlegungen und behinderten ein koordiniertes Vor­ge­hen (Brinck­mann/Kuhlmann 1990, S. 19). Häufig entstanden dadurch Insellösungen, die zu in­kom­pa­tiblen Ausstattungen führen und damit Medienbrüche im Informationsfluss zu­sam­men­arbeitender Behörden aus­lösten. Medienbrüche kennzeichnen Schnittstellen zwischen Inter­aktions­partnern, bei denen der Informa­ti­onsfluss durch inkompatible Medien beider Seiten unterbrochen wird. Reinermann erwähnt etwa den Fall, in dem der Datenaustausch zwi­schen Poli­zei­dienststellen und kommunalen Busgeld­stellen in einigen Ländern wegen se­parater Technik­entwicklung immer noch auf dem Pa­pier­­weg erfolgt (Reinermann 1999, S. 12). Die beginnende Telekooperation, also die vernetzte, ortsunabhängige Zusammenarbeit von Behörden am gleichen Verfahren, bedingte jedoch Koordinations- und Synchronisation der Systeme (Traunmüller 1999, S. 38f).

Die Virtualisierungsphase, die in der zweiten Hälfte der 90er begann, soll im Folgenden  genauer betrachtet werden. Durch Entwicklungen in dieser Zeit gestaltete sich Electronic Government aus, das der Kerngegenstand dieser Arbeit ist, und daher eine detailliertere Darstellung verlangt.

 

 

 

3.2             Markierungspunkte eines neuen Modernisierungsleitbildes

3.2.1         Impulse für einen neuen Reformdiskurs

Mit der aktuellen Virtualisierungsphase, die mit der behördlichen Nutzung des Internet be­gann, hat die Informations- und Kommunikations­tech­nik einen Grad der Anwendungsreife erlangt, der sie nach der menschlichen Ar­beit als wichtig­sten Produk­tionsfaktor bei der Er­stellung von Verwaltungsleistungen er­scheinen lässt (Lenk 1999, S. 123). Denn abgesehen von wenigen Ausnahmen, wie zum Beispiel den ge­schei­ter­ten Ex­pertensystemen zu Beginn der 1990er Jahre, ver­an­ker­ten sich die Ergebnisse der jüng­eren In­for­matisierungsprojekte weitgehend und be­rei­te­ten weiteren Entwicklungen den Weg. In­zwi­schen verfügt nahezu jede grö­ßere Be­hörde über eigene IuK-Orga­ni­sa­tions­einheiten, steht in dauerhaften Ver­trags­be­zieh­ungen zu ex­ternen Dienst­­lei­stern oder vergibt Aufträge an Beratungs­firmen zur Un­ter­stützung der informations­tech­no­lo­gi­schen Weiterentwicklung.

Es wurde dargestellt, dass die vergangenen Informatisierungsphasen weitgehend einen in­halt­lichen Bezug zu Phasen der Verwaltungsmodernisierung aufwiesen. Jedoch standen die IuK-Aktivitäten bisher eher am Rande umfassender Reform­projekte.

Mit der Pha­­se der Virtualisierung rückt die IuK-Technik nun deutlich ins Zen­trum der Auf­merk­samkeit und wird inzwischen als wichtigstes Mittel für die Reform der öffent­lichen Ver­waltung bezeichnet. E-Government gilt geradezu als Schlüssel der Verwal­tungs­moder­nisie­rung (Memorandum Electronic Government 2000, S. 2). Da ein neuer Moderni­sie­­rungs­dis­kurs vermutet werden kann, können in Anlehnung an den Betrachtungsrahmen aus Ka­pitel 2.1 zunächst folgende Impulse für diese Entwicklung genannt werden:

u   Analog zur Realisierung des NSM gestaltet sich die Verbreitung der IuK-Tech­nik durch die hohe Autonomie der Verwaltungseinheiten stark fragmentiert. Wäh­rend sich eine Viel­zahl von Verwaltungen noch mit der Einführung von soft­waregestützten Kosten­rech­nungen quält, steht an anderer Stelle Teleko­ope­ra­tion im Vordergrund. Zentrale politi­sche Kooperationsinitiativen fehlten bis zum Ende der 90er Jahre (Null­mei­er 2001, S. 250). Die fortschreitenden Vernetz­ungs­möglichkeiten sowie die hohen Kosten autonomer IuK-Entwicklungen verlangten ge­ra­dezu nach verstärkter Ko­operation und Harmonisierung und damit nach höherer Unter­stützung durch Po­li­tik und Verwaltungsführung.

u   Die starke Verbreitung von Internetanschlüssen in den 90er Jahren (siehe: Anhang 1) führ­te dazu, dass immer mehr Bürger mit den Möglichkeiten des Me­di­ums ver­traut wur­den und dessen Angebote nutzten. Eine Studie des Insti­tuts für Demoskopie Allens­bach aus dem Jahr 2000 wies nach, dass sich mehr Bürger dafür inte­re­ss­ie­ren, Be­hörden­angelegenheiten online zu erledigen (53%) als Bankge­schäf­te zu tätigen (48%) oder Eintrittskarten zu bestellen (46%) (Köcher 2000, S. 7). Die Nachfrage, die zur Ausweitung von E-Com­merce-Angeboten der Privat­­wirt­schaft führte, richtet sich zu­nehmend auch auf den öf­fentlichen Sektor. Dass für diese Nachfrage die bloße Inter­netpräsenz von Behörden nicht mehr ausreicht, bestätigte Bundes­kanz­ler Schröder mit den Worten: „In ein paar Jahren wür­­de kaum noch je­mand Verständnis dafür ha­ben, wenn man Personal­aus­weis oder Führerschein nicht per Internet beantragen kann“ (Schröder 2001, S. 9).

u   Der Nachfragesog wird zusätzlich durch die starke Konkurrenz und den Preiskampf der Hersteller be­günstigt, die zu einer starken Verbreitung von Endgeräten (PC, Laptop, WAP-Mobil­telefon, Organizer etc.) geführt hat, mit denen die Anwender Zu­gang zur  Welt der Informationstechnik erlangen und nach Angeboten suchen. Zusätzlich ver­schwin­den pro­prietäre Systeme (etwa inkompatible Betriebs­sys­teme, Browser, Anwen­dungen etc.) zunehmend vom Markt, so dass durch kom­patible und standar­di­sierte An­gebote für den Nutzer mehr Übersicht und Vielfalt entsteht (Reinermann 2000, S. 5f).

u   Der Wandel von einer Industrie- zu einer Informations- und Dienstleistungs­ge­sell­schaft erzeugt insbesondere unternehmerische Ansprüche auf angemessene infrastrukturelle Ressourcen, um im internationalen Wettbewerb chancenreich sein zu können. Um Zu­kunftsfähigkeit zu demonstrieren liegt es nahe, dass Re­gierung und Verwaltung sich zu Förderern solcher Informa­tions­­infra­struk­turen machen und zugleich als Nutzer auf­tre­ten, um mit gutem Beispiel vo­ranzu­ge­hen und Sachverstand zu demonstrieren (Lenk 1999, S. 125).

u   Mit dem vorläufigen Erfolg des E-Business in den frühen 1990er Jahren entstand eine Mo­der­ni­sie­rungs­welle in privatwirtschaftlichen Unternehmen, die zahl­rei­che infor­ma­tionstechnische Optimierungs­angebote für die gesamte Wert­schöpf­ungskette auf den Markt brachte. Schnell wurde das enorme Marktpotenzial der öffentlichen Verwaltung und ihr Bedarf an IuK-Technik und Beratung von Unter­nehmen er­kannt, die im Bereich des E-Business nach neuen Ab­satz­feldern such­ten. Marketing und Penetration von der Anbieterseite waren so erfolgreich, dass sogar in verwaltungswissenschaftlicher Lite­ra­tur das Programm R3 der deutschen Firma SAP geradezu als „Spitzeninnovation“ für die Ver­waltung be­schrie­ben wurde (Naschold/Oppen/Wegener 1998, S. 81).

u   Schließlich führt der Leistungsvergleich und der Innovations- und Standort­wett­be­werb auf internationaler Ebene zu weiterem Handlungszwang, der an die An­fänge der NPM-Moderni­sierung in Deutschland erinnert. Während inter­na­tio­nale Spitzenreiter wie Sin­ga­pur bereits seit 1992 über eine Internetstrategie verfü­gen, folgten das Vereinigte Kö­nig­reich und Österreich immerhin im Jahr 2000 (von Lucke 2000a, S. 187f). Nach einer aktuellen Studie der Marktforschungs­gruppe TNS Emnid nutzen bis­lang nur 17% der Deutschen Verwal­tungs­­­dienst­­­leistungen im Internet, während der Durch­schnitt der 27 unter­such­ten Sta­­a­ten bei 26% liegt (TNS Emnid 2001, S. 10). Da nach der Al­lens­bach-Stu­die die Nachfrage jedoch vorhanden ist, scheint das Angebot ausgebaut wer­­den zu müssen, wenn Deutschland aus dem Mittelfeld aufsteigen möchte. Durch die Initiative BundOnline 2005, mit der die Bundesregierung Anfang 2001 die Absicht bekannt machte, bis zum Jahr 2005 alle inter­net­fähigen Dienst­lei­st­ungen der Bun­des­verwaltung online anbieten zu wollen, wird deutlich, dass auch Impulse des inter­na­tionalen Wettbewerbs Wirkung hinterlassen haben.[2]

Demnach sind es insbesondere gewachsene technische Reife sowie spezifische An­for­de­r­ung­en an das Verwaltungshandeln, welche die Informatisierung der Verwaltung von einer we­nig beachteten „Geheimwissenschaft“ ins Zentrum der Reformdiskurse und der Moderni­sie­rungs­praxis führten (Reinermann 2000, S. 5f). Electronic Government scheint damit eine neue Phase der Verwaltungsmodernisierung auszulösen.

Deutlich erkenn­bar wird dies zum einen an der wachsenden Anzahl wissenschaftlicher Pu­bli­kationen und Fach­ta­gungen zu diesem Be­reich, an denen sich inzwischen auch die sozial­wissenschaftliche Verwaltungsforschung intensiv beteiligt. Vor allem wird aber auch die stra­tegische Be­deu­tung deutlich, welche Behörden auf allen Ebenen dem übergreifenden IuK-Einsatz seit der zweiten Hälfte der 90er Jahre beimessen. Nur beispielhaft sei an dieser Stel­le erwähnt, dass in den Bun­des­länder Bayern (Bayern Online) und Nordrhein Westfalen (Lan­­des­initiative Media NRW) schon 1995, in Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalz inform) und Ba­den-Württemberg seit 1998 begonnen wurde, die strategische Ausrichtung der Verwal­tungs­modernisierung durch Informations- und Kommunikationstechnik anzu­gehen (Reiner­mann 1999, S. 21). Eine Studie der Bera­tungsgesellschaft Price­water­house­Coopers (PwC) un­ter den größten deutschen Städten be­­­legte, dass zwar nur 12% über eine ausfor­mu­lierte In­formatisierungs­strategie verfügen,  jedoch 65% der befragten Städte diesen Schritt in ihrer Pla­nung berücksichtigt haben (PWC Deutsche Revision 2000, S. 12). Die Bundesregierung schloss sich erst im April 2001 mit der bereits erwähnten Initiative BundOnline2005 an, der im November 2001 ein Masterplan folgte (BMI 2001b). Es soll je­doch erwähnt werden, dass bereits früher Initiativen und Modellprojekte gesteigertes En­gagement für Informations­technik in der Verwaltungs­modernisierung und die Förderung von Infrastrukturen und Qualifizierung be­le­gen (z.B. Städte­wett­bewerb Media@Komm[3] von 1998; Initiative D21[4] von 1999).

Die beschriebenen Impulse, die wachsende strategische Bedeutung sowie die sowie Ent­schlossenheit und Ausweitung des Diskurses lassen schließen, dass ich E-Government tatsächlich als neue Reformphase der öffentlichen Verwaltung etabliert. In Kapitel 2 wurde die Umorien­tie­rung vom NPM-Diskurs zu einem Aktivierenden Staat hin dargestellt. E-Govern­ment wi­der­spricht dem keineswegs, denn die Änderung des Verwaltungshandelns durch E-Government ist eng mit den angestrebten Ver­änderungen des Aktivierenden Sta­ates verknüpft (Grimmer/Wind 2001, S. 232). Obwohl weiterhin starker Druck auf den öf­fentlichen Haushalten liegt, stehen bei E-Government nicht nur (aber auch) erhöhte Pro­duktivität und Kosten­ein­spa­rung­en im Zentrum. Zu­sätz­lich wird immer entschlossener ge­fordert, die Potenziale der IuK-Tech­nik gleichzeitig zur Ver­bes­ser­ung der Beziehungen zwi­schen Verwaltung und Umwelt einzu­setzen, insbesondere zu er­höhter Servicequalität, Transparenz und Partizipation (Schön­bohm 2001, S. 4; Zypris 2001a, S. 26). Während je­doch unter dem Aktivierenden Staat ein Leitbild zur Veränderung der gesamten Staat­lich­keit etabliert werden soll, ist E-Government der do­mi­nante Mo­derni­sie­rungs­diskurs für die öffent­liche Verwaltung auf allen Ebenen ge­worden und leitet damit eine übergreifende Reform­phase ein.

Die Verwaltungsmodernisierung durch E-Government wird durch Kernaspekte be­stimmt, von denen im Folgenden die voranschreitende Virtualisierung und Integration beschrieben wird. Als weitere zentrale Themen werden Verwaltungsportale sowie Sicherheitsaspekte des Da­ten­verkehrs vorge­stellt.

 

3.2.2         Virtualisierung und Integration

Im Modernisierungsdiskurs um E-Government werden zwi­schen Wissen­schaft, Beratung, Po­litik und Verwaltungs­praxis ins­be­son­dere zwei Orientierungen hervor­ge­hoben: erstens die wachsende Vir­tu­ali­sierung des Zugangs zur Verwaltung durch das Inter­net und zwei­tens die um­fassen­de Integration von In­for­mationssystemen in organisatorisch-technische Binnen­struk­­turen der Behörden so­wie in deren Be­ziehungen zu anderen Verwal­tungen, zu Politik, Wirt­schaft und Ge­sellschaft.

 

Virtualisierung der Verwaltung

Mit Internetdiensten wie dem World Wide Web (WWW) wird der Zugang zu Infor­ma­tionen raum- und zeitunabhängig. Die organisatorischen Grenzen bei der Abwicklung von Kom­mu­ni­kations- und Geschäfts­pro­zessen zwischen Bürger und Verwaltung verschwimmen. Das Internet bil­det damit den Einstieg in die virtuelle Verwaltung (Grimmer/Wind 2001, S. 233f).

Virtuell bedeutet, dass die tatsächliche Aufbauorganisation beim Behördenkontakt nicht in Erscheinung tritt und dass fragmentierte Einheiten als Ganzes erscheinen. Dem Besucher der virtuellen Verwaltung wird dabei eine Einheit vor­geführt, die real nicht existiert. Sie öffnet ein Fenster zu Behördendienst­lei­stung­en, bei dem der Bürger idealerweise verstreute Zu­stän­digkeiten und organisations­über­greifende Abläufe der Geschäftsprozesse nicht wahr nimmt (Lenk 1999, S. 128). Der Internetauftritt allein macht eine Behörde jedoch nicht vir­tu­ell. Der Internetbeauftragte des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Franz-Reinhard Habbel, erkennt vier Entwicklungs­stufen auf dem Weg zur virtuellen Behörde (in: Jansen/ Priddat 2001, S. 18; Habbel 2001, S.1-2):

1.         Behörden verwenden das Internet in der Form eines Informationsschaufensters. Der Besucher kommuniziert nicht direkt mit der Behörde, sondern nur mit dem vorhan­de­nen Internet­an­gebot (Informationssysteme, Suchmaschinen, FAQs etc.). Von den 10.000 größeren Städten und Gemeinden verfügen bislang erst ca. 4.800 über solche Schaufensterangebote.

2.         In einer zweiten Stufe beginnt die direkte Kommunikation zwischen Bürgern und Ver­waltung über E-Mail bei einfachen Anfragen oder über elektronische Formulare, die der Bür­ger aus dem Netz herunterladen und am Monitor ausfüllen kann. Wirklich interaktiv ist das Angebot aber noch nicht, da die Formulare noch ausgedruckt, unterschrieben und per Post an die Behörde verschickt werden müssen. Während der E-Mail-Kontakt bei den meisten größeren Behörden bereits besteht, verfügen auf kommunaler Ebene erst ca. 20% über solche Kommunikationsdienste.

3.         Die dritte Stufe wird erreicht, wenn sich die Verwaltungen zu virtuellen Wirt­schafts- und Arbeitsräumen für Bürger, Unternehmen und andere Behörden ver­wandelt haben. Mit­hilfe elektronischer Signaturen können Formulare on­line rechtskräftig unter­schrie­ben und übertragen werden. Damit sind unter anderem Baugenehmigungen, Ein­träge in Handelsregister oder Steuer­erklä­rung­en online durchführbar. Reale Behörden­be­su­che werden zuneh­mend unnötig. Unterstützt durch den Städtewettbewerb Media@Komm, sind vor allem die Sieger Bremen, Esslingen und Nürnberg Vorreiter in dieser Phase und entwickeln mithilfe der Preisgelder Modell­lö­sungen, die von anderen Städten und Gemeinden übernommen werden können. Insbesondere Bre­men bietet bereits Trans­aktionsmöglichkeiten in den Bereichen Wohnen, Studium oder Bauen mit der elek­tro­ni­schen Signatur an.[5]

4.         Von der vierten Stufe sind deutsche Behörden noch am weitesten entfernt. Das Netz ermöglicht dann die Partizipation der Bürger an politischen Entscheidungspro­ze­ss­en. Stadtplanerische Entscheidungen wie der Verlauf einer Straße, die An­lage eines Parks oder der Bau eines Tunnels können im Netz dargestellt und von den Bürgern direkt kom­mentiert werden (E-Participation). Ansätze in dieser Rich­tung finden sich bislang nur sehr vereinzelt, wie zum Beispiel beim Bürgernetz der Stadt Münster[6] oder dem europäischen Modellprojekt im Bremer Stadtteil Horn-Lehe,[7] in dem erstmalig ein Flächennutzungsplan von Bürgern online debattiert wer­den kann. Meist reicht das Angebot über einen elektro­nischen Beschwerdekasten wie in Arnsberg[8] aber nicht hinaus.

Augenscheinlich liegt in der Virtualisierung die Erwartung, über neue Zugangswege zu Infor­mationen und Dienstleistungen die Beziehungen zwi­schen Bürgern bzw. Un­ternehmen und Verwaltung zu verbessern. Auch wenn die Mehrzahl der Behörden sich erst auf den unteren Stufen befindet, zeichnet sich ab, dass der Computer auf dem Weg ist, ein selbst­verständ­licher Standard der Inter­aktion zwischen Verwaltung und Umwelt zu werden.

Integration

Die Verbesserung der Beziehungen über neue Zugangswege stellt jedoch nur die Spitze eines Eisbergs dar. Insbesondere die höheren Stufen der Virtualisierung sind nur zu errei­chen, wenn die virtuell wahrgenommenen Verwaltungsleistungen nicht in traditionellen Be­hördenprozessen stecken bleiben. Daher wird im Diskurs gefordert, den ganzheitlichen Pro­zess vom ersten Kontakt des Bürgers bzw. Unternehmens hinein in die Verwaltung und über alle betroffenen Ebenen zu betrachten. Durch Inte­gration von menschlichen Beiträgen von Bürgern und Verwaltungsmitarbeitern mit verbindenden IuK-technischen Komponenten kön­nen somit neue Prozesse der ko­ope­rativen Dienstleistungserstellung entstehen, die sowohl zu mehr Qualität als auch gesteigerter Produktivität beitragen. Reorganisation und Modu­lie­rung von Geschäfts­prozessen, die Außenbeziehungen und Binnensicht integriert betrach­ten, werden da­her als Erfolgsvoraussetzung für die virtuelle Verwaltung gewertet (Memo­ran­dum Elec­­tronic Government, S. 26f). Das Konzept der Produktbeschreibung aus dem Neu­en Steu­erungsmodell erfährt in diesem Zusammenhang als Ansatzpunkt für die Umgestaltung von IuK-unter­stütz­ten Geschäfts­pro­zessen neuen Auftrieb (Blumen­thal 2000, S. 18f).

Die Überbetonung der Technik als zentrales Moder­nisierungsinstrument und einer dazu kom­­plementären Vernachlässigung der Orga­ni­sation und der Arbeitsprozesse führ­te in der Ver­gangenheit zum so genannten Pro­duk­­tivitäts­paradoxon, da sich trotz vermeintlich pro­duk­ti­vitätsfördernder Technik keine tat­sächlichen Effizienz­ge­winne nach­weisen ließen (Beyer 1998, S. 260). Daher wird nicht mehr die Voll­auto­mation disku­tiert, vielmehr sollen integrierte „Mensch-Maschine-Tandems“ (Lenk 1999, S.126) auf einer vernetzten Plattform im Verwal­tungs­prozess arbeits­teilig zu­sam­men­wirken. Technik, Organisation und Personal stehen demnach in enger Verbindung, weshalb die entsprechende Personal­qu­ali­fikation be­son­ders hohen Stellenwert hat (Memo­ran­dum Elec­­tronic Government, S. 37). 

Begreift man IuK-Technik im Zusammenhang mit den Dienstleistungs­pro­ze­s­sen, kommt man zu einem anderen Verständnis von Systementwicklung, durch das Starrheit und Fragmen­tiert­­­heit bisheriger Anwendungen überwunden werden kann. Das Mono­pol der Großrechner (Mainframes) wird bereits durch ein Downsizing zu leist­ungs­fähigen aber flexibleren Client-Server-Systemen gebrochen (Beyer 1998, S. 261). IuK-Systeme ha­ben in­zwischen einen ho­hen Grad an Kompatibilität und Stan­dar­di­sierung erreicht, so dass anstelle von vorgege­be­nen Lösungen nun ein sub­stanzieller Teil der Anwendungen direkt im Verwaltungs­pro­zess auf dezentralen Rechnern läuft, während zentrale Dienste (Datenbanken, Daten­siche­rung, Bereit­stellung von Software) von standortunabhängigen Servern bereitgestellt werden (Rei­nermann 1999, S. 18). Für jede Behörde und jeden Behördenverbund kann so­mit das ange­messene Verhältnis (Rightsizing) zwischen zentralen und dezentralen Anwendungen und Daten ermittelt bzw. die passende Systemarchitektur konstruiert werden (Beyer 1998, S. 262). Solche System­archi­tek­turen können auf die prozess­abhängigen Technik-Bedarfe von Verwaltungen und ihrer Mitarbeiter weit besser angepasst werden als starre Großanlagen, bei denen immer wie­der Zugangsprobleme und Anschluss­lück­en zwischen den Prozess­be­tei­ligten auf­tau­chen.

Werden aber Medien­brüche über­wun­den und bisher abgeschottete Datenbasen har­monisiert und integriert, ergeben sich für die Verwal­tungs­­zusammen­arbeit neue Mög­lichkeiten ent­fer­nungs­unabhängiger und organisationsübergreifender Tele­ko­ope­ra­tion. Je nach Prozessart kann für abgrenzbare und standardisierte Vorgänge so ge­nannte Work­flow-Software ein­ge­setzt werden, welche den stufenweisen Verwaltungsprozess tech­­nisch unter­stützt, ohne Be­tei­ligte auszuschließen. Für weniger strukturierte Bereiche lässt sich Groupware anschlies­sen, die mehreren Plätzen gemein­sames Bearbeiten und paral­le­len Zugriff gestattet. Doku­men­ten- und Wissens­mana­gement unter­stütz­en die Bearbeitung und Entscheidungsfindung mi­thilfe von dynamischen In­for­ma­tionsdatenbanken (Beyer 1998, S. 265).

Produktion und Vertrieb der Ver­wal­tungs­dienstleistungen, und damit auch die Einbindung der Bürger in den Prozess, kön­nen durch Telekooperation an unter­schied­lichen Standorten erfolgen. Darin werden sich nicht nur Po­tenziale zu verbessertem Kundenservice und ge­stei­gerter Produk­tivität erkannt. Zu­­sätzlich geht es um die Ermöglichung eines grundlegenden Neu­zuschnitts der Ver­waltungszusammenarbeit im Sinne von Public Public Partnerships, da externe Serviceanbieter zur Mitarbeit an telekooperativen Prozessen beauftragt werden kön­nen (Lenk 1999, S. 132). 

Virtualisierung verharrt dann nicht auf der Schaufensterstufe, sondern führt die von außen wahrgenommene Einheitlichkeit durch gestaltete Vernetzung der Binnenstrukturen fort. Zwi­schen Virtu­ali­sierung und In­tegration besteht demnach ein Wechselspiel, da jedes das an­dere be­nötigt und begünstigt.

Doch es ist noch ein weiteres Wechselspiel erkennbar. Bis in die 1990er Jahre galt die IuK-Tech­nik in der öffentlichen Verwaltung als kaum verzichtbares, aber nur unter­stützendes In­strument bei kom­plexen Moder­ni­­sierungsvorhaben, zum Beispiel zur Un­terstützung der Pla­nungs­orga­nisation oder beim Aufbau von Controllingsystemen. Der E-Government-Dis­kurs der späten 90er Jahre erfordert jedoch mehr. Er ist in seinen Visionen einerseits nur durch intensiven Technikeinsatz re­ali­sierbar und kann andererseits erst durch die parallele Inte­gra­tion von Erf­ahrungen vergangener Modernisierungsphasen (Kapitel 2) seine Wirkung entfal­ten. Beides bedingt und verstärkt sich bei E-Government gegenseitig. Im Wechselverhältnis von Ver­wal­tungs­reform im bis­he­ri­gen Sinn mit moderner IuK-Tech­­nik liegt damit die Mo­der­ni­sierungskraft von Elec­tronic Government.

 

3.2.3         Portale für die virtuelle Verwaltung

Ein Online-Angebot mit vielfältigen Interaktionsmöglichkeiten von In­for­ma­tion bis Parti­zi­pation lässt sich mithilfe von Internetseiten prinzipiell von jeder Behörde realisieren. Da E-Government neben der Virtualisierung der Beziehungen auch Integration von Dienst­leis­tungsprozessen beinhaltet, ist jedoch wenig erreicht, wenn jede Be­hörde und jedes Ressort sich lediglich um den eigenen Internetauftritt kümmert. Der Be­su­cher müsste von vornherein die zuständige Be­hörde (und deren WWW-Adresse) kennen, bei über­grei­fenden An­liegen zwischen Behörden wechseln und sich mit unter­schied­lichen Seiten­struk­turen der Inter­net­angebote vertraut ma­chen. Ohne eine Orientierungs­unter­stützung kann die Vielfalt der Inter­net­angebote allenfalls zufällig oder nach einem Lernprozess ge­nutzt werden. Eine solche Orien­tie­rungshilfe bieten Portale. Der Nutzer des Portals kann durch den Besuch nur einer Web­site (One-Stop-Go­vern­­ment) zu einer Vielfalt von Informations-, Kommunikations-, Trans­ak­tions- und Par­tizi­pationsangeboten ge­langen, die auf einer einheitlichen Orien­tie­rungs­platt­form aufgeführt sind (Reichard/Schuppan 2001, S. 7).

In der Praxis treten drei Formen von Portalen der öffentlichen Verwaltung auf. Unter dem Begriff Govenmental Portal werden Portale der Gebietskörperschaften, also von Bund (z.B. www.bund.de), Ländern (z.B. www.brandenburg.de; www.nrw.de), Stä­dten und Gemeinden (z.B. www.potsdam.de) zusammengefasst. Sie verweisen in der Regel auf die elektronischen Angebote der zugehörigen Ministerien und Behörden. Der Begriff Departmental Portal kenn­zeichnet Portale von bestimmten Verwal­tungs­ein­heiten (z.B. www.bundesverwaltungs­amt.de), die über eine eigene Domain ihre jeweiligen In­halte und Dienstleistungen offerieren. Über Hyperlinks werden beide An­sätze bereits häufig mit­einander verbunden, auch wenn ebenen­übergreifende Por­tale (z.B. www.baynet.de, das Landes- und Kommunalbehörden mit kultu­rellen und privaten Angeboten verknüpft) noch die Ausnahme bilden. Der Nachteil beider Por­tal­formen ist, dass der Bürger selbst über Zuständigkeiten und Geschäfts­ver­tei­lung Be­scheid wissen muss (von Lucke 2000b, S. 13f).

Durch die dritte Form können die An­ge­bo­te zur Vereinfachung für den Portal­besucher jedoch auch so ge­bündelt und strukturiert werden, dass sie zur jeweiligen Bedürfnis- oder Lebens­lage des Be­nutzers (Life Event Portale) passen. Statt nach Behördenzu­ständigkeiten baut sich das Angebot dann beispielsweise nach Auto, Bauen, Geburt, Umzug etc. auf und über­brückt beim Zugriff organisatorische Grenzen, wo die ge­wachsene in­sti­tutionelle Arbeit­stei­lung nicht der ganz­heitlichen Lebenslage des Benutzers ent­spricht (Reinermann 2000, S. 20). Umfassende Le­benslagenportale lassen sich aller­dings nur durch einen hohen Inte­gra­tionsgrad von öffen­tlichen und privaten Dienst­leist­ungen verwirklichen. Betrachtet man die Lebenslage Umzug vollständig, so kom­men neben der Ummeldung im Ein­wohnermeldeamt noch die Abmeldung von Wasser, Strom und Gas bei den Stadt­werken, der Nachsende­auf­trag bei der Deut­schen Post AG, Adressen­än­derungen bei Stadtsparkasse und Versicher­ungen etc. hinzu (Reich­ard/Schuppan 2001, S. 7).

Ein Portal kann also mit einem Stadttor ver­glichen werden, das direkten Zugang zu öffen­t­li­chen und privaten Dienstleistungen, aber auch zu Bereichen der Kultur, Bildung oder Ge­sund­heit verschafft (von Lucke 2000b, S. 8). Da die Integration von öffentlichen, privaten oder kulturellen Inhalten einen hohen Ko­ordinationsaufwand bedeuten, verwundert es nicht, das im Zusammenhang mit Por­talen nach geeigneten Kooperationsformen gesucht wird. Leistungstiefen­betrach­tungen und insbesondere Public Private Partnerships geraten dabei wieder in die Dis­kuss­ion, zum Beispiel indem für den Portalaufbau und Betrieb ein privater Be­treiber gesucht oder eine Betriebs-GmbH mit öffentlichen und privaten Trägern gegründet wird. Die Betreibergesellschaft wird in solchen Modellen vertraglich zur Bereitstellung von Leis­tungen verpflichtet (z.B. Hosting, Content Management, Si­cher­­heit, Integration weiterer Angebote etc.), während die Verwaltung lediglich die Ge­währleistung der E-Government-Ser­vices verantwortet. Für den öffentlichen Part­ner ist wesentlich, dass er nur einen Con­tractor - nämlich den Betreiber – als Part­ner hat, was ihm in erheblicher Weise Koor­dina­ti­ons- und Kontrollaufwand erspart (Drömann/Paulsen 2001, S. 54). Zusätzlich lassen sich für die Verwaltung Insta­lla­tions- und Betriebskosten reduzieren. So werden in Bremen die Kosten für das Serviceportal (www.bremer-online-services.de) zwischen dem öffentlichen und privaten Trä­gern der bos GmbH geteilt, während in Berlin die Vermarktungsrechte an der Domain www.berlin.de der privaten berlin new media GmbH übertragen wurden, die im Gegenzug vollständig für Aufbau und Be­trieb des Portals aufkommt.

Auch auf einem privat betriebenen Portal können Behördenmitarbeiter über gesicherte Zu­gänge eigene Inhalte dezentral einstellen. Zusätzlich lässt sich die gleiche technische Platt­form nutzen, um ein verwaltungsinternes Portal (Intranet) für Interaktionen der Behör­den­­mit­arbeiter unter­ein­ander aufzubauen. Ein Intranet kann die Spitze der internen System­archi­tek­tur bilden, über das neben Kommunikationsbeziehungen auch Arbeitsverfahren ver­knüpft wer­den können (Reinermann 2000, S. 19). Die Verbindung zwischen be­hör­den­­­in­ter­nen Sys­temen und der Internetplattform ermöglicht ein Extranet, über das in ge­sicherter Form Trans­aktionen zwi­schen Verwaltung und Bürgern bzw. Unter­neh­men (G2C, G2B) sowie der Ar­beits­fluss und Datentransfer zwischen Behörden (G2G) er­fol­gen kann (siehe Abbildung 2). Das Projekt Stadt Köln Online etwa befindet sich in der Umsetzungsphase der Zusammen­führung von Intranet und Internet auf einem integrierten Portal mit einheitlicher Benutzer- und Redaktionsstruktur. Zusätzlich wird den Kölner Unternehmen ein integrierter Bereich für städt­i­sches E-Commerce eingerichtet (Landsberg 2000, S. 155-156).

Portale können durch die Verknüpfung von Internet – Extranet – Intranet über vielfältige Kom­munikationskanäle erreichbar sein. Neben dem direkten elektronischen Kanal (Internet, in­teraktives Fernsehen, Terminals bzw. Kioske) können sprachtele­fo­ni­sche Kanäle (Anrufe in Call Centern, die wiederum direkten elektronischen Zugriff auf das Portal haben) oder per­sönliche Kanäle (Besuch beim Kundenberater, der ebenfalls über elektronischen Portal­zu­griff verfügt) eröffnet werden (von Lucke 2000b, S. 8-9). Die Funktionsweise eines kom­ple­xen Portals illustriert die folgende Abbildung:

 

 

 

Abbildung 2: Verbindung von Intranet, Extranet und Internet auf einem E-Government-Portal

(eigene Darstellung)

3.2.4         Datenschutz und Datensicherheit

Datenschutz und Datensicherheit sind seit den frühen 1980er Jahren ein sensibles Feld in Deutschland. Vor 20 Jahren wurde dieser Gegenstand in erster Linie aus Sor­ge vor um­fas­sender staatlicher Überwachung ein wichtiges gesellschaftliches The­ma. Heute jedoch geht nicht nur um den Schutz persönlicher Daten vor Staat und Ver­waltung, sondern auch um die Ab­wehr des Datenmissbrauchs durch kriminelle Dritte.

Da die Verwaltung häufig „sensible“ per­sonen­be­zo­gene Informationen erfasst und ver­ar­bei­tet, werden Daten­schutz und Datensicherheit zu einem kritischen Er­folgs­­faktor für die Akzep­tanz von E-Government-Angeboten. Denn nach der Studie von TNS Emnid fühlen sich bisher lediglich 14% der Deutschen beim Besuch der virtuellen Behörden sicher, während es in Dä­nemark oder Finnland über 30% sind (TNS Emnid 2001, S. 25).

Trotz einer Trennung  in­terner Netz­werke (Intranet) von öffentlichen Bereichen (Internet) entstehen durch um­fang­reiche Ver­netz­ung von Systemen und Harmo­ni­sie­rung von Da­ten­banken Einfallstore für Datenmissbrauch. Zusätzlich wird bei neuen Online-Transak­ti­onen nicht nur die sichere Datenarchivierung und -übertragung, son­dern auch die Identität der Trans­ak­ti­ons­partner und die Echtheit der Dokumente zu einem wichtigen Aspekt.

Der Schutz von Personendaten in vernetzten Verwaltungsdatenbanken ist ein komp­lexes technisches Thema, für das besonders seit der Ausbreitung des E-Commerce unter­schied­liche Lö­sungsangebote entwickelt wurden. Je nach Art, Standort und Ver­wendung der Sys­tem­­an­la­gen (Inhouse-Betrieb, Web-Hosting, Application-Gateway etc.) existieren dif­fe­ren­zier­te Sicherheitsmaßnahmen mit entsprechenden Vor- und Nachteilen, die an dieser Stel­le nicht vertieft werden können. Einen umfassenden Rat­geber speziell für Behörden hat das Bun­­desamt für Sicherheit in der Informations­technik (BSI) auf seinen Inter­netseiten publiziert (BSI 2001c).

Darüber hinaus muss eine Sicherheitsinfastruktur zur Abwick­lung rechtskräftiger elek­tro­ni­scher Ge­schäftsvorfälle Folgendes leisten (im Folgenden: Fischaleck 2000, S. 80):

1.         Authentizität: Bei Absender und Empfänger muss sichergestellt sein, dass es sich über die Dauer der Kommunikation um genau diejenigen handelt, für die sie sich aus­geben.

2.         Vertraulichkeit: Niemand außer Bürger und Amt soll den Inhalt der Nachricht lesen können. Für Dritte soll nicht einmal erkennbar sein, dass Kommunikation stattgefunden hat.

3.         Integrität: Daten müssen auf dem gesamten Übertragungsweg vor Manipulationen geschützt sein.

4.         Verbindlichkeit: Nach erfolgter Transaktion darf weder Absender noch Empfänger den Geschäftsvorfall abstreiten können.

Diese Sicherheitsanforderungen sollen durch die moderne Kryptografie er­füllt wer­den, damit Doku­mente einerseits vertraulich übertragen werden können und an­der­erseits durch digi­tale Signaturen ein Pendant zur handschriftlichen Unterschrift ein­gesetzt werden kann. Kryp­to­gra­fischer Standard ist momentan ein asymmetrisches Ver­schlü­sselungs­ver­fahren, bei dem ein zusammengehöriges Schlüsselpaar ver­wendet wird, das aus zwei unter­schiedlichen Schlüs­­seln besteht. Der Absender ver­schlüsselt die Sendung mit sei­nem privaten Schüssel (Private Key), über den nur er selbst verfügt, während der Empfänger die Nachricht über den zugehörigen öffent­lichen Schüssel (Public Key) dechiffrieren kann, der frei verfügbar ist und etwa von einer Zulassungsstelle bezogen werden kann. Der Empfänger weiß dann, dass die Nach­­richt nur von der Person stammen kann, die im Besitz des Private Key ist. Um­gekehrt kann aber auch ein Absen­der mit dem öffentlichen Schlüssel des Empfängers eine Nachricht chiffrieren, die dann nur vom Inhaber des entsprechenden Privatschlüssels gelesen werden kann (Hendrix 2000, S. 54). Im Gegensatz zu symmetrischen Ver­fahren, bei denen mehrere identische Schlüssel ver­wendet wer­den, lassen sich Absender und Empfänger bei der asym­metrischen Methode separat identifizieren.

Das mathematische Verfahren dahinter wurde 1977 am Massachusetts Institute of Techno­logy von den Mathematikern Ronald Rivest, Adi Shamir und Leonard Adleman und heißt daher RSA-Verfahren (alle Informationen zum mathematischen Verfahren aus: Singh 1998, S. 122f). Es beruht auf der Multiplikation zweier Primzahlen. Wenn das Produkt hinreichend groß ist – im Augenblick 1024 Bit (Fischalek 2001, S. 80) –  ist es prak­tisch unmöglich, die beiden Prim­fak­toren zu errechnen, aus denen es sich zusammen­setzt. Die bei­den Prim­fak­toren bil­den den Privatschlüssel, während das Produkt den öffen­tlichen Schlüssel darstellt. Wichtig ist, dass der private Schlüssel bzw. die Primfaktoren im Besitz der be­rechtigten Per­son verbleiben. Daher dürfen die Primfaktoren, seien sie auch noch so hoch, kei­nesfalls an einen Empfänger verschickt werden, der dann die Multiplikation und den Ver­gleich mit dem öffentlichen Schlüssel vornimmt. Daher verfährt man bei der reinen Ver­schlüs­selung so, dass Nachrichten immer mit dem öffentlichen Schlüssel des Empfängers chiffriert wer­den, der sie dann mit seinem Privatschlüssel öffnen kann. Was aber, wenn man eine Nachricht nicht nur verschlüsselt empfangen, sondern auch für die Identität des Em­pfäng­ers und die Echtheit des Dokuments eine Bestätigung möchte?

Während Ver- und Entschlüsselung lediglich der Authentizität und Vertraulichkeit dienen, gewährleisten digitale Signaturen darüber hinaus Integrität und Verbindlichkeit. Das macht folgendes Beispiel deutlich, bei dem Alice ein elektronisch signiertes Dokument an Bob schick­en möchte (im Folgenden: BSI 2000b, S. 13f):

1.   Alice berechnet mittels einer geeigneten Software den Hashwert des Doku­ments (einen mathematischen Wert, der sich eindeutig aus der Komprimierung des Dokuments ergibt und nicht durch ein anderes erzeugt werden kann, auch wenn es nur geringste Änderung­en enthält).

2.   Alice verschlüsselt diesen Hashwert mit ihrem privaten Schlüssel. Das Ergebnis ist die digitale Signatur von Alice zu diesem Dokument.

3.   Alice sendet das Dokument gemeinsam mit der digitalen Signatur an Bob. Zusätzlich überträgt sie ein Signaturschlüsselzertifikat, das ihren öffentlichen Schlüssel mit der Be­stätigung einer Prüfstelle enthält. Bob weiß damit, dass der öffentliche Schlüssel tat­säch­lich Alice gehört.

4.   Bob ermittelt selbst den Hashwert des empfangenen Dokuments.

5.   Mithilfe des öffentlichen Schlüssels von Alice entschlüsselt Bob die digitale Signatur. Er kann nun den Hashwert lesen, den Alice ihm geschickt hat.

6.   Bob vergleicht nun den in Schritt 4 ermittelten Hashwert mit dem entschüsselten von Alice. Sind beide Werte identisch, so ist die digitale Signatur verifiziert. Wenn Bob weiß, dass tatsächlich nur Alice über ihren privaten Schlüssel verfügt, kann er sicher sein, dass die digitale Signatur von Alice erzeugt wurde, dass also sie das Dokument „unterzeichnet“ hat. Zusätzlich ist sicher gestellt, dass die empfangene Datei identisch mit derjenigen ist, für die Alice die digitale Signatur erstellt hat.

Die Verschlüsselung und die digitale Signatur sind also zwei unterschiedliche und von­ein­an­der losgelöste Vorgänge. Signierte Dokumente sind nicht vertraulich und ähneln einer unter­schriebenen Postkarte. Erst durch die zusätzliche Verschlüs­selung wird die höchste Sicher­heits­stufe erreicht, womit jedoch auch der Aufwand steigt.

Weiterhin muss sichergestellt werden, dass der private und der öffentliche Schlüssel tat­säch­lich zu der Person gehören, für die sie sich bei einer Transaktion ausgibt. Die­se Über­prüfung gewährleisten staatlich zugelassene Zertifizierungsstellen, so ge­nan­n­te Trust Cen­ter. Trust­ Center erzeugen die Schlüsselpaare und vergeben sie an natürliche Personen, die sich vor­her mit einem Ausweis identifizieren müssen. Für jedes Schlüssel­paar wird ein eindeutiges, per­so­nen­bezo­genes Zertifikat (Signatur­schlüsselzertifikat) erstellt, das von jedermann online überprüft werden kann. Im Bei­spiel müsste Alice von einem Trust Center anhand ihres Aus­weises identifiziert und re­gis­triert werden, um ein Schlüssel­paar zu erhalten. Bob hingegen kann beim Trust Cen­ter online feststellen, ob das em­­­pfangene Signaturschlüsselzertifikat mit dem öff­entlichen Schlüssel tatsächlich zu Alice gehört. Er kann sich den öffentlichen Schlüs­sel von Alice oder von anderen Per­­sonen aber auch direkt im Trust Center be­schaf­fen (BSI 2001c, S. 15).

Trust Center können privat betrieben werden, nachdem ihre Zulassung von der Re­gu­­lie­rungs­­behörde für Telekommunikation und Post (RegTP) genehmigt wurde. Heute wer­den Zertifizie­rungs­­­stellen bereits von der Deutschen Telekom (Telesec), der Deut­schen Post AG (Sign­trust), der Bundesdruckerei (D-Trust) sowie von der Bundes­notar­kam­mer oder der Steu­­erbe­ra­terkammer betrieben. Eine aktuelle Übersicht hat die RegTP auf ihren In­ternet­seiten veröffentlicht.[9]

Aus Gründen der Sicherheit und Anwendbarkeit geht man gegen­wär­tig dazu über, das Schlüs­selpaar und das kryptografische Programm zur Si­gna­tur­erzeugung auf einer Chip­karte (Smartcard) abzulegen, die am PC mithilfe eines Le­se­gerätes ver­wendet werden kann. Mit­hilfe von PIN, Bild und Unterschrift des Inhabers kann die­se Karte vor Missbrauch ge­schützt werden. Durch den Städte­wett­bewerb Media@Komm hat die Verbreitung solcher Smart­cards, zum Beispiel in Ver­bindung mit EC-Karten von Banken und Sparkassen, bereits begonnen (Fischalek 2000, S. 81). In der Stadt Köln wird an einer multifunktionalen Chip­karte (KölnCard) gear­bei­tet, die als ungebundene WhiteCard für Touristen und Studenten mit Werbe­auf­druck oder als kombinierte Karte in Zusammenarbeit mit Kreditinstituten, Ver­sich­er­ungen oder Verkehrsverbunden ausgegeben werden soll (Landsberg 2000, S. 162). Für be­hör­­den­interne Vorgänge erprobt das Bundesverwaltungsamt die digitale Signatur im Zu­sam­menhang mit der Workflow-Software Favorit (Hensen 2000, S. 126).

Das Zusammenspiel von Verschlüsselung, digitaler Signatur, Trust Center und Smart Cards bildet eine Sicherheitsinfrastruktur, die augenblicklich als Public Key Infra­struc­­­ture (PKI) bezeichnet wird. Erste rechtliche Voraussetzungen dazu wurden be­reits mit dem Signa­tur­gesetz (SigG) vom 1. August 1997 und der dazu ergang­enen Signatur­verord­nung (SigVO) geschaffen (Hensen, 2000, S. 116f). Doch erst seit der Novel­lie­rung vom 1. Mai 2001, die einer Richtlinie der Europäischen Union vom 13. De­zem­ber 1999 folgt, haben digitale Sig­naturen die gleiche Rechtswirkung wie hand­schrift­liche Unterschriften. Gesetzliche An­pas­sungen im Zivil- und im öffent­lichen Recht sollen folgen (Schily 2001b, S.16).

 

 

3.3             Potenziale und Probleme von E-Government

Bevor nun die im Diskurs stehenden Potenziale und Probleme ge­gen­übergestellt werden, soll Tabelle 4 eine zusammenfassende Übersicht geben, in der E-Government ebenso be­trachtet wird, wie die Modernisierungswellen der öffentlichen Verwaltung in Kapitel 2.2.4.

Tabelle 4: E-Government als Phase der Verwaltungsmodernisierung

	E-Government
Reformimpuls / Problemdruck	-      Produktivitätsdefizite durch Medienbrüche und Insellösungen -      Anforderungen von Bürgern und Unternehmen -      Standortwettbewerb / ungünstige Position im Vergleich mit anderen Staaten
Moderni­sie­rungs­leitbild	-      Aktivierender Staat -      E-Government
Fiskalpolitische Rahmen­bedingungen	-      Kritische Budgetsituation erfordert Produktivitätssteigerungen durch IuK-Einsatz -      Große Investitionen notwendig
Moderni­sie­rungs­diskurs	-     Intensiver von Verwaltungsinformatikern und -­wissenschaftlern, von Ver­waltungspraktikern und E-Business-Beratern dominierter Diskurs um elektronische Geschäftsprozesse -partizipatorische Ansätze vor allem durch Politiker und Politikwissenschaftler
Verwaltungs­kultur und Verwal­tungs­tradition	-     Traditionelles Verwaltungsmodell wirkt nach wie vor; teilweise von NSM-Er­fah­rungen beeinflusst -     Zunahme computerisierter Arbeitsplatze und vernetzter Interaktion -     Zunehmende Projektarbeit und Zusammenarbeit mit externen Partnern
Modernisierungs­praxis	-     Zunehmend virtuelle Kontakte mit zwischen Behörden und Bürgern -     Hauptsächlich Informationsportale, kaum Transaktionsmöglichkeiten -     Wachsende Integration von IuK-Technik in Geschäftsprozesse -     Strategische Vorbereitung umfassender Großprojekte in Städten, Ländern und im Bund -     Anpassung der Gesetze für elektronische Transaktionen -     Insbes. bei Kommunen: Betreibermodelle in Public Private Partnership
Durchsetzung	-   Zunächst Bottom-Up, inzwischen jedoch mit starker Beteiligung und För­der­ung durch Länder und Bund
Informations- und Kommunikations-technik	-Wichtigster Produktionsfaktor neben dem Menschen -Wichtigstes Mittel der Verwaltungsmodernisierung -Integration von Geschäftsprozessen mit IuK-Technik

(Eigene Darstellung)

Es kann geschlossen werden, dass sich durch die zahlreichen Initiativen und Programme von Bund, Län­dern und Kom­munen tatsächlich eine Veränderung des öffentlichen Sektors abzeichnet, die aus gleichartigen Impulsen entstand, einem gemeinsamen Diskurs folgte und schließlich zu sehr ähnlichen Umsetzungshandlungen führte. Wenn auch bisherige Reform­projekte weiterwirken (z.B. NSM, Aufgabenkritik, Agency-Bildung etc.), so scheint E-Govern­ment ak­tu­ell im Zentrum von Diskussion und Praxis der Verwaltungsmodernisierung zu ste­hen.

Potenziale und Probleme lassen sich nur relativ darstellen. Entsprechend der Katalysator- bzw. Machtverstärker-These erscheint der Hintergrund der Diskussionsteilnehmer von Be­deutung, was als chancenreich oder problematisch eingeschätzt wird. Die folgende Dar­stel­lung liefert daher eine breit angelegte Zusammenfassung der wesentlichen Aspekte, wie sie in der Literatur zur Zeit zu finden sind. Im anschließenden Teil II wird eine Auswahl da­von in einem konkreten Fall nachvollzogen. Im Schlusskapitel kann dann differenzierter diskutiert werden, welche Anforderungen an die Umsetzung von E-Government im Bezug auf die Fall­studie zu stellen sind, um Potenziale zu erreichen und Hürden zu überwinden und wie realis­tisch dies erwartet wer­den kann.

 

3.3.1         Erwartungen und Modernisierungspotenziale

Kundenorientierung und Bürgermitwirkung

u   Wesentliche Modernisierungspotenziale werden für die Qualität öffentlicher Dienst­leis­t­ungen für Bürger und Unternehmen erwartet. Behördenwegweiser im Internet zur Ori­en­tierung im Behördendschungel, Lebenslagenportale sowie per­manente Erreich­bar­keit der Behörden von zu Hause aus, vom Arbeitsplatz, von Dienstreisen oder aus dem Urlaub ermöglichen einen benutzerfreundlichen Zu­gang zu Informationen und Dienst­leistungen. Gleichzeitig können Formulare mit Informationen und Hilfen für die Hand­ha­bung verbunden werden, so dass Benutzer des Ver­wal­tungsportals eigene Vor­leist­ung­en bei Verwaltungsange­le­genheiten erbringen können. (Reinermann 2000, S. 29-33).

u   Durch multidimensionale Zugangsmöglichkeiten über den Heim-PC, Terminals, Bür­ger­ämter oder Call Center, deren Mitarbeiter ihrerseits Direktzugriff auf er­for­­derliche Daten und Verfahren haben, kann erreicht werden, dass auch Inter­net-Unkundigen der volle Ser­vice der Verwendung verfügbar ist. Schwierig­kei­ten, Interaktionspartner dann zu finden, wenn man sie braucht, werden deut­lich herabsetzt, (Reinermann 2000, S. 14)

u   In der Verbreitung öffentlicher Internetseiten werden Steigerungsmöglichkeiten der po­li­ti­schen Partizipation erkannt. Vertreter der so genannten Mobilisierungs-These argu­men­tieren, dass durch den einfacheren Zugang zu Informationen und komfor­table Kom­mu­nikationsmöglichkeiten (z.B. auf Bürgerforen, Chat Rooms) die Distanz von Regierenden und Regierten geringer werde und eine wachsen­de Anzahl von Bürge­r­inn­en und Bürgern an politi­schen Entscheidungen teil­neh­men kann. Damit werde der Weg zur virtuellen Demokratie geebnet (Römmele 2001, S. 158). Reinermann führt an, dass das Bürger­inte­res­se an Verwaltungs­informa­tionen (z.B. Haushaltsplänen) schon durch deren Zugänglichkeit steigt (Reinermann 2000, S. 29). Ebenso könne durch E-Vo­ting die Wahlbeteiligung deutlich zunehmen, da es komfortabler sei, von zu Hause zu wählen und bei Abwesenheit das umständliche Bean­tra­gen der Briefwahl entfalle (Radwan 2001, S. 121-123).

Kostensenkung und Rationalisierung im öffentlichen Sektor

u   Die größten und kurzfristig erreichbaren Einsparpotenziale werden in der elek­tronisch unterstützten Beschaffung (E-Procurement) erwartet. In der Pri­vatwirtschaft lie­gen die jährlichen Kostenersparnisse durch Online-Mate­rial­beschaffung je nach Bran­che zwischen 25% und 50% des Be­schaff­ungs­vo­lumens (Mitchell 2000, S. 10). Be­grün­det wird dies mit beschleunigten Pro­zes­sen, reduzierter Lagerhaltung und Preis­vor­teilen durch stärkere Bündelung von Bestellungen und gesteigerten Ver­gleichs­­­mög­lichkeiten (Schedler 2001, S. 48). Bei einem jährlichen Beschaffung­svo­lu­men der öf­fent­lichen Hand von ca. 500 Mrd. DM wird deutlich, weshalb das Bundesministerium für Wirtschaft sei­nem Projekt E-Vergabe überragende volkswirtschaftliche Bedeutung zuweist und im Fe­bruar 2002 erste Feldtests startet (Müller 2001, S. 6).

u   Durch Telekooperation kann die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben über die Grenzen des öffentlichen Sektors hinweg erfolgen. Beim Autokauf etwa kann die Re­gistrierung über die Zulassungsstelle hinaus auch beim Händler, beim Versicherer oder bei der finanzierenden Bank stattfinden. Die unver­zicht­bare Rolle der Verwaltung liegt in der Gewährleistung einer ord­nungs­­gemäßen Aufga­ben­erfüllung, nicht unbedingt in der Aufgabenerfüllung selbst (Reinermann 2000, S. 28). Durch integrierte IuK-Technik kön­nen demnach Electronic Pro­duc­tion Networs (Schedler 2001, S. 37) oder Last­ver­bünde (Lenk 1999, S. 130) zwischen öffentlichen und privaten Institutionen bzw. zwi­schen Behör­den unter­ein­ander aufgebaut werden, um die Leistungstiefe von Ver­wal­­tungs­organisationen zu verringern. Teilaufgaben werden dann dort zusammen­ge­führt, wo sie über Skaleneffekte und Spezialisierungsmöglichkeiten effizienter und effek­tiver erfüllt werden können (Schedler 2001, S. 40).

u   Auch in vertikaler Sicht, also zwischen EU, Bund, Ländern, Kommunen sowie dem Drit­ten Sektor lassen sich durch Telekooperation Verwaltungsvorgänge kürzer, flacher, schnel­ler und produktiver organisieren. (Reinermann 2000, S. 22).

u   Behördenintern können sich durch den Wegfall von Medienbrüchen (z.B. durch Work­flow-Systeme) und die Reduzierung von Suchzeiten (z.B. durch Doku­men­ten- und Wis­sensmanagement) Rationalisierungsmöglichkeiten ergeben. Der Prä­sident des Bun­des­verwaltungsamtes, Jürgen Hensen, beschreibt, dass ein Workflow-Projekt die Be­arbeitung von Strafanzeigen und Verkehrsunfällen durch die Polizei zu einer Zeit­er­spar­nis von vierzig Minuten pro Fall geführt hat. (Hen­sen 2000, S. 124-125). Auch Rei­ner­mann argumentiert, dass im Verwal­tungs­verfahren erheblich Zeit gespart werden könnte, wenn das bei Mit­zeich­nung­en üblicherweise verwendete Umlaufverfahren durch Stern­ver­fahren er­setzt wird, bei dem zu bearbeitende Unterlagen zentral ab­gelegt und simultan bearbeitet werden können. Im Bezug auf das Neue Steuerungs­modell können dezentrale Fach- und Re­s­sour­cenkompetenzen von Facheinheiten da­mit bes­ser wahrgenommen werden (Reinermann 2000, S. 32-33).

Optimierung der Verwaltungsarbeit

u   E-Government und NSM wirken durch die Art ihrer Einführung in eine gemein­same Richtung, weil Projektarbeit zur dauernden Begleitung des operativen All­tagsgeschäfts wird. Neben den materiellen Reformergebnissen prägt die per­ma­­nente Erfahrung mit Strategieentwicklung, Projektmanagement, Orga­nisa­tionsentwicklung oder Change Management sowie die zunehmende Zusammen­arbeit mit Unternehmensberatern eine ins­besondere in den 1990er Jahren ver­än­derte Verwaltungskultur (Nullmeier 2001, S. 262).

u   Das Internet reizt zur Selbstorganisation. Niemand hat es angeordnet, aber die meisten wollen teilnehmen und erfüllen die Anschlussvoraussetzungen selbst. Wenn verwal­tungs­intern die Erreichbarkeit von Informationen und Personen zunimmt, wird die Kom­munikation stimuliert und eine verbesserte Harmoni­sie­rung und Aktualisierung der Da­tenbestände angeregt. Es entstehen interne Impulse zur Neu­gestaltung der Ver­wal­tungs­­verfahren – und zwar aus Eigeninteresse und nicht durch hierarchische Anwei­sung­en (Reinermann 2000, S. 58-59).

u   Digitale Vorgangsbearbeitung und Gruppenarbeit richten den Blick verstärkt auf hori­zon­tale Dimensionen des Verwaltungshandelns. Die Vernetzung orga­ni­sa­torisch bisher ge­trennter, aber fachlich zusammenhängender Abläufe zu Pro­zess­ketten und die Be­fas­sung mit den zugehörigen Prozessinhabern, Prozess­dauern und Prozesskosten wer­den zu gewichtigen Themen. Die Ablauf­orga­ni­sa­tion erhält einen höheren Stellen­wert, wodurch der Blick auf Schwachstellen in bisherigen Prozessen geschärft wird (Reinermann 2000, S. 12).

u   Auf gleiche Weise können positive Effekte für die Mitarbeiterzufriedenheit ent­stehen, wenn Wartezeiten und Unterbrechungen im Arbeitslauf vermieden, wenn Rou­­tinear­bei­ten flexibilisiert und ergonomischere Arbeitsplätze gestaltet werden (Hensen 2000, S. 125)

u   Über Internetdienstleistungen entstehen für Behörden verbesserte Möglichkeiten, die Mei­nun­g­en und Erfahrungen ihrer Adressaten aufzunehmen, als auf herköm­mlichem We­g. Be­nutzer­ge­rechte Zugangsmöglichkeiten regen zu höherer Inter­akti­vi­tät an. Zusätzlich lässt sich durch Online-Statusanfragen der Bürger der Bearbeitungs­stand ihrer Anliegen leicht einsehen und kommentieren (Reinermann 2000, S. 36). Die Ser­vicequalität des Ver­waltungshandelns kann so durch den Bürger laufend einer pro­zess­­begleitenden Kontrolle unterzogen werden (Kleindiek 2001).

u   Auch verwaltungsintern kann durch Intranetsysteme höhere Transparenz er­reicht wer­den, wenn Erhebungs- oder Controllingdaten, Berichte und Verwal­tungskontrakte zur Zielbeschreibung des Verwaltungshandelns online ein­seh­bar sind. Transparente Infor­mationen darüber, was eine Behörde tun soll, für welche Zielgruppe und mit welchem Erfolg fördert Vergleichsmöglichkeiten und damit den Wettbewerb (Reinermann 2000, S. 34-35).

 

3.3.2         Probleme und Barrieren

Akzeptanzprobleme

u   Die meisten Bürger haben kaum häufiger als ein bis zweimal im Jahr Kontakt mit Ver­waltungsbehörden. Die Bereitschaft zur Beantragung von Signaturkarten und zum Er­werb technischer Kompo­nen­ten (Lesegerät, Software) ist als äuß­erst gering einzu­stu­fen, wenn der Ein­satzbereich auf Verwaltungsdienst­leist­ung­en begrenzt bleibt. Zu einer star­ken Verbreitung können Signaturkarten nur kommen, wenn weitere Anwendungen möglich sind, die einen spürbaren Zu­satz­­­­nutzen bringen (Wind 1999, S. 82). Online-Bank­geschäfte, Reise­buchun­gen oder E-Commerce sind heute jedoch auch ohne digi­tale Signaturen mög­lich, weshalb das Interesse privater Unter­neh­men an der Mitent­wick­lung von multifunktionalen Smartcards bisher eher gering blieb.

u   Der Verbreitung einer zuverlässigen Sicherheitsinfrastruktur kommt aber zen­trale Be­deu­tung zu. Denn nach den Ergebnisse der Studie von TNS EMNID halten 85% der Bun­desbürger das Internet für zu unsicher, um damit behörd­liche Angelegen­heiten zu re­geln (TNS Emnid 2001, S. 25). Der Geschäfts­führer von TNS EMNID, Klaus-Peter Schöpp­ner, argumentiert anhand der Studie, dass „noch einige Zeit vergehen wird, bis die Bundesbürger Online-Dienstleistungen von Behörden selbstverständlicher anneh­men und nutzen werden“.[10] 

u   Gesteigerte Online-Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern an politischen Prozessen und Entscheidungen werden von Vertretern der Reinforcement-These in Frage gestellt. Hierbei wird davon ausgegangen, dass das Internet höchstens bestehende Formen po­li­tischer Partizipation stärken, aber keines­wegs ausweiten wird. Wer bisher nicht an po­litischen Prozessen teilgenommen hat, werde auch nicht durch Internetangebote mehr Interesse für Staat und Gesellschaft entwickeln. Wahr­scheinlicher sei sogar, dass die Kluft zwischen Partizipierenden und Nicht­partizi­pierenden weiter wachse, weil beste­hende Ungleichheiten forciert werden (Römmele 2001, S. 158).

u   Die Sicherstellung der Geheimhaltung der Daten bei Online-Wahlen stellt ein Schlüs­sel­problem dar. Die geheime Stimmabgabe, also die Freiheit von ex­ter­ner Beein­flus­sung im Moment des Wahlaktes ist ein wesentliches Kriterium der demokratischen Wahl. Gleiches gilt für die höchstpersönliche Stimmabgabe. Beides kann bei der Wahl vom hei­mischen Computer aus trotz digitaler Signaturen nicht ein­wandfrei gewähr­leis­tet werden. Der Vergleich mit der Briefwahl ist nur be­dingt zulässig, da dort ähnliche Pro­ble­me bestehen, weshalb sie lediglich eine Ausnahmeregelung und kein Massen­angebot darstellt (Sussmann 2001, S.129-130).

u   Verwaltungsintern können Widerstände bestehen, evaluierte Informationen über die Leis­tungsfähigkeit einer Behörde im Internet transparent zu machen und sich darüber zu rechtfertigen (Reinermann 2000, S. 35). Entsprechendes Verhalten sind seit der Ein­führung kommunaler Leis­tungs­vergleiche und des Benchmarking bekannt (Weg­rich 2000, S. 2). Weiterhin kann die Zunahme von Pro­jekt­arbeit, Workshops, Bear­beitung externer Gutachten und Schulungen in kur­zer Abfolge mit variierenden The­men zu Überlastung der Verwaltungs­mitar­bei­ter führen und die Ergebnisse dieser Ver­fahren entwerten (Nullmeier 2001, S. 262). Auch die PwC-Umfrage macht deut­lich, dass 31% der befragten Städte mit Widerständen der Mitarbeiter rechnen, insbe­son­dere wenn durch Ratio­nali­sierungseffekte Angst vor Stel­len­abbau entsteht oder ge­wohn­te Arbeitsabläufe reorganisiert werden sollen (PwC Deut­sche Revision 2000,    S. 19). Der stell­vertretende Vorsitzende des Deutschen Be­amten­bundes, Peter Hee­sen, warnte bereits vor Stellenabbau. Die Online-Antragstellung sei für den Bürger nutzlos, wenn durch Personalmangel die Bearbeitung erlahmt.[11]

Koordination und Harmonisierung

u   Auch wenn übergreifende Integration von Datenbe­ständen und eine Reorga­nisation der Verwaltungs­abläufe erklärtes Ziel von E-Government-Projekten ist, scheitert dies häufig an der bürokratischen Arbeitsteilung und abgegrenzten Zuständigkeiten. Orga­ni­sa­tions­gren­zen werden häufig zu Technik­grenzen, weshalb die Potenziale der Technik eher bisherigen Verwal­tungs­­struk­turen und -prozessen angepasst werden, als diese neu zu gestalten (Killian 1999, S. 62-63). In unabgestimmten Schnittstellen zwi­schen ver­schie­denen Prozessen und immer wieder auftretenden Medien­brü­chen liegen die größten Hindernisse einer umfassenden Umsetzung von Elec­tronic Govern­ment (Reinermann/von Lucke 2000, S. 5).

u   Das Verbundpotential, das mit den informationstechnischen Möglichkeiten ein­hergeht, trifft auf einen öffentlichen Sektor, der zahlreiche Bruch­li­ni­en und Risse aufweist. Brü­che und Risse innerhalb des öffentlichen Sektors sind aber zu ei­nem be­deutendem Teil bewusst angelegt und normativ abge­sich­­ert, zum Bei­spiel durch die Dreiteilung der Staatsgewalt, das Prinzip der kom­mu­na­len Selbst­­verwaltung oder das Grundrecht auf informationelle Selbst­bestim­mung. Bevor übergreifende Harmonisierungen von Pro­zess­ketten er­fol­gen kön­nen, sind Neubestimmungen herkömmlicher Trennlinien nötig (Reinermann 2000, S. 23-24).

u   Die hierarchische Struktur der deutschen Verwaltung erschwert koordinierte Inno­va­ti­onsprojekte, insbesondere wenn mehrere Ebenen beteiligt sind. In mehr­stufigen hie­rar­chischen Abstimmungsprozessen sinkt das Reformpotential innovativer Ideen, wenn auf jeder Stufe die Entscheidungsgremien wach­sen und Bedenkenträger das Ergebnis verlangsamen und auf den kleinsten ge­mein­samen Nenner drücken (Reinermann 2000, S. 55-56).

u   Die Verbreitung und Anwendungsreife von IuK-Technik in deutschen Behörden ist sehr unterschiedlich ausgeprägt. Medienbrüche und mangelnde Interaktivität können aber nicht vermieden werden, wenn keine flächendeckende Grundaus­stat­t­ung vorhanden ist. Nach einer Untersuchung des Beratungsunternehmens KPMG im Jahr 2001 unter 409 Bundes-, Lan­des- und Kommunal­ver­waltungen haben lediglich in einem Drittel der Behörden sämtliche Mitarbeiter Zu­gang zum Internet (KPMG 2001, S.5). Analog ergab die PwC-Studie, dass unter 69% der be­fragten Städte lediglich 25% der Mitarbeiter über einen E-Mail-Anschluss ver­fügen (PwC Deutsche Revision 2000, S. 14).

u   Darüber hinaus mang­elt es häufig an organisa­to­ri­schen Ver­fahren, wie elek­tronische Post re­gistriert, weitergeleitet und archiviert wer­den soll. Besonders hindernd ist die Sorge von Füh­rungskräften, der E-Mail-Verkehr kön­ne den etablierten Dienst­weg in Frage stellen. Aus diesem Grund ist schon das Tele­fon­verzeichnis vieler Be­hör­den ein Dienstgeheimnis und kann daher auf den Inter- und Intranetseiten nicht ge­fun­den werden (Wind 1999, S. 85-85).

u   Ähnlich verhält es sich mit der behördenübergreifenden Vernetzung und Har­moni­sie­rung. Eine Stu­die von der Beratungsgesellschaft Mummert und Partner ergab, dass zwar 80% der Kommunen eine Änderung ihrer EDV-Strategie planen, doch eine Ab­stim­mung der Gemeinden untereinander fand bisher nicht statt: "Für die gleichen Pro­zesse gibt es die unter­schied­lichsten Lösungen“. Schon jetzt herrsche ein elektro­ni­scher Wildwuchs in den Datensystemen. Wenn darauf nun grund­ver­schiedene E-Gov­ernment-Anwendungen aufgebaut werden, ist eine spätere Vernetzung der Verwal­tungs­portale fast unmöglich, erwart Jochen Baier von Mummert und Partner.[12]

u   Auch die KPMG-Studie belegt, dass E-Government-Pilotprojekte in den befragten Be­hörden verglichen mit dem Vorjahr um ca. 80% zugenommen haben. Die Mehrheit erkennt Modernisierungspotenziale insbesondere in der Optimierung der Geschäfts­prozesse und der verstärkten Bürgerorientierung. Die Koordination der E-Government-Aktivitäten liegt jedoch zumeist bei den EDV-Referaten (39%). Nur bei 10% der be­frag­ten Behörden nimmt sich die Behördenleitung der E-Government-Modernisierung an. Zuständige Referate für Verwaltungsmodernisierung sind nur zu 8% beteiligt (KPMG 2001, S. 11). Da die Befragten jedoch selbst die Einführungskosten sowie Per­sonal­mangel für problematischer einschätzen als die technische Umsetzung, ist es frag­lich, ob die EDV-Zuständigen über notwendige Durchsetzungs- und Koordina­tions­fä­hig­keiten verfügen, um die Probleme tatsächlich zu bewältigen.

u   So verwundert es nicht, dass lediglich 12% der befragten Städte in der PwC-Studie angaben, bereits eine ausformulierte E-Government-Strategie zu besitzen. Ohne eine übergreifende Strategie, die über den Horizont der EDV-Referate hinaus geht, besteht die Gefahr, dass es zum Produktivitätsparadoxon kommt und Investitionen in tech­ni­sche Infrastruktur und Personal verpuffen (PwC Deutsche Revision 2000, S. 12). Eine E-Stra­tegie ist ins­besondere von Bedeutung, wenn im Rahmen des NSM die Dezen­tra­li­sie­rung und Verselbstständigung von Fachbereichen betrieben wird (Wegrich 2000, S. 2). Entsprechend einer Gesamtsteuerung beim NSM muss ein Rahmenkonzept bei E-Government all­ge­meine Vorgaben machen, um Insellösungen und Doppelarbeit in verselbständigten Teil­bereichen zu vermeiden.

Finanzierung

u   Die erwarteten Investitionskosten zur Einführung von E-Government werden vom Deut­schen Institut für Urbanistik bis 2005 für alle Gemeinden auf 12 Mrd. DM ge­schätzt (Jansen/Priddat 2001, S. 24). Allein die Teilnehmer des Me­dia@Komm-Wett­bewerbs rechnen für ihre Pilotprojekte mit Investitions­volu­mi­na von 32,7 Mio. DM in Esslingen bis 87,5 Mio. DM in Köln (Paulsen 2001, S. 154). Gleichzeitig wird in der Stu­die von PricewaterhouseCoopers aber mang­­eln­der finanzieller Spielraum im Stadt­­haus­halt von 77% der Befragten als größ­tes Umsetzungsproblem ange­se­hen. Da­bei werden Möglichkeiten, über E-Gov­ernment neue Einnahmen (Ge­büh­ren, Werbe­ban­ner, etc.) zu generieren oder Einsparungen zu realisieren zu­nächst als sehr gering ein­geschätzt. Den­noch ver­fügen 67% der befragten Stä­dte über keine Finanzierungs­stra­tegie (PwC Deutsche Revision 2000, S. 15).

u   Weiterhin argumentiert Wind, dass sich die enormen Investitionen für Online-Angebote höchstens auf lange Sicht rechnen werden (Wind 1999, S. 84). Die genaue Kalkulation von Kosten und Nutzen bezogen auf Leistungsziele und zu erstel­len­de Produkte kann bei der Planung von großen E-Government-Projek­ten jedoch kaum erfolgen. Nicht ab­sehbare kostentreibende Schwierigkeiten und vielfältige Effek­te auf Arbeitsorganisation und administrative Produkte be­gründen diese Unkal­ku­lier­barkeit. Damit stehen E-Gov­ern­ment und Ökono­mi­sierung nach dem NSM in einem Gegensatz, denn bei den E-Government-Investitionen wird weniger auf Output und poli­tische Wirkungen geschaut, als auf neu hinzutretende Ausgaben (Nullmeier 2001, S. 263).

Personal

u   Behörden haben Probleme, eigene Fachkräfte für die anstehenden Aufgaben in der Informationstechnologie zu bekommen. Die erhebliche Gehaltsdifferenz zur Wirtschaft lässt sich kaum ausgleichen, weshalb Spitzenkräfte für die Verwal­tung  in diesem Bereich kaum zu finden sein werden (Jansen/Priddat 2001, S. 24).

u   Daneben ergab die PwC-Studie, dass auch soziale Kompetenz für die wach­sen­de Kommunikationsdichte und Methodenkompetenz (z.B. Projekt­manage­ment) an Be­deutung gewinnen. 66% der befragten Städte bewerteten „zu wenig qualifiziertes Per­sonal“ als erhebliches Problem von E-Government. Neben In­ves­­titionen in tech­nische Infrastrukturen werden parallel auch Aspekte der Per­so­nalpolitik und -qualifikation, Wei­terbildungsangebote oder variable Vergü­tungs­systeme zu wichtigen Erfolgsfak­to­ren (PwC Deutsche Revision 2000, S. 18-19).